Mr.

Mr. 7 2019 / 55 WETGEVING AFKAARTEN Wat ook niet bevorderlijk is voor wetgevingskwaliteit, is een trend die volgens Van Gestel lang is onderschat: de regering gaat, voordat een wet naar de Tweede Kamer en de Raad van State gaat, praten met allerlei stakeholders om de oplossing van het probleem alvast af te kaarten. Dan krijg je energie- en klimaattafels en het pensioenak- koord. “Het idee is: als wij het in het voortraject eens worden met het veld, dan moet je er als Tweede Kamer wel vanaf blijven, anders verstoor je het proces. Het par- lement begint er nu langzaam achter te komen: wie is hier nu de democratie? Wij of de stakeholders die met de regering praten? Die ook nog eens door selectief uit te no- digen de politieke agenda manipuleert?” En van de officiële internetconsultaties moeten we ook niet veel verwachten, vindt Van Gestel. Per wet komen er gemiddeld maar een beperkt aantal reacties binnen, en dan alleen nog van degenen die het meeste belang heb- ben bij zo’n wet. De kritische meerderheid is er niet in ge- ïnteresseerd om energie te steken in opmerkingen. Advie- zen zijn rijp en groen, reacties gaan alle kanten op. Dan kun je als wetgever altijd datgene eruit halen wat voor jou belangrijk is.” De oorzaak van deze methodes is typisch Nederlands: wetgeving is gericht op draagvlak zoeken. Van Gestel: “Dat staat vaak haaks op kritiek en tegenspraak. Wil je echte tegenspraak, dan moet je dat gerichter zoeken, bij- voorbeeld waar de kwetsbaarheden in een wet zitten. Dat betekent wel dat je het antwoord moet willen weten en dat je bereid moet zijn daar iets mee te doen. En dat is niet altijd zo, zeker als er zware politieke druk is om een bepaalde regel erdoor te krijgen.” Wat Van Gestel betreft moet die eigen kritiek beter wor- den georganiseerd. De Tweede Kamer zou meer onder- zoekscapaciteit moeten krijgen. “Nu komt het er onvol- doende van om kritisch naar wetgeving te kijken. De Raad van State zou niet alleen moeten werken met juris- ten, maar ook met beleidswetenschappers, economen, mensen die verstand hebben van onderzoeken en evalua- ties. Ook zou het integraal afwegingskader – waarin de handhaafbaarheids-, uitvoerbaarheids- en milieutoetsen en dergelijke zijn samengevoegd – meer op afstand van departementen moeten worden gezet: nu keurt toch de slager zijn eigen vlees.” Daarbij komt nog de vraag: wil de wetgever eigenlijk wel weten of een wet daadwerkelijk effect heeft? Lang niet al- tijd, oordeelt Van Gestel. “De wetgever wil niet weten of de boerkawet ertoe leidt dat minder vrouwen met een boerka gaan rondlopen. Het doel van de wet is een signaal afgeven aan de samenleving en heeft weinig te maken met het oplossen van een praktisch beleidsprobleem. Dat was ook al aan de voorkant gesignaleerd.” Tel al deze weglekeffecten aan de voorkant op bij de lek- ken aan uitvoerings- en nalevingskant, en het is snel dui- delijk dat het doel van wetgever niet zo maar één op één wordt overgenomen. VLOOIENKAMMETJE Voor de bewaking van de juridische kwaliteit van wetge- ving is primair het betreffende departement verantwoor- delijk; het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft rijksbrede verantwoordelijkheid. Wetgevingsjuristen werken met richtlijnen, aanwijzingen en tools . Er zijn toetsen. Er is een Kenniscentrum. Een stevige opleiding – de Academie voor Wetgeving – heeft in haar achttienja- rige bestaan zo’n tweehonderd wetgevingsjuristen afgele- verd – óók een grote kwaliteitsimpuls, zegt Niemeijer. Hij vindt dat departementen in het wetgevingsbeleid goed samenwerken, dat juristen elkaar daar goed weten te vin- den én dat ze het vaak eens zijn over de juridische oplos- sing van een wetgevingsvraagstuk. Maar ministeries heb- ben nu eenmaal ieder hun eigen gerechtvaardigde belangen. “Er wordt dus al veel gedaan om die kwaliteit te bereiken. Vergelijk je de Nederlandse wetgeving met die van andere landen, dan staat de onze niet bepaald bekend als slecht. Maar als iemand bij het schrijven van een proefschrift er met een vlooienkammetje en een monodis- ciplinaire blik doorheen gaat, dan vindt die altijd wel wat. Dat wil niet zeggen dat de wetgevingskwaliteit achteruit holt.” Ook Voermans benoemt het: wetgevingsjuristen ‘maken’ de wetten niet. “Gelukkig maar. Ze kunnen wetten wel beter maken door degenen die er over moeten besluiten te wijzen op relevante dimensies. Ze kunnen met slimme, goed geredigeerde teksten ervoor zorgen dat én de besluit- vorming én de receptie bij degenen voor wie de regels zijn bedoeld goed verlopen. Maar beslissingsmacht of tover- stafjes hebben ze niet, hoe goed ze ook zijn opgeleid.” Bert Niemeijer (Academie voorWetgeving): “De omgeving van wetgevings- juristen is turbulenter geworden.” FOTO: ANU BERGHUIS