Van de overheidsorganen die onnodige procedures uitlokken, is de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) de koploper. Dat is de inschatting vanuit de advocatuur en de rechterlijke macht.
De IND stelt daar tegenover dat de beslissing van de IND in ruim 80 procent van de beroepsprocedures in stand blijft. In hoger beroep op initiatief van de vreemdeling krijgt deze in 4 procent van de gevallen gelijk. Als de IND hoger beroep instelt, trekt de dienst in 45 procent van de gevallen aan het langste eind.
Uit een inventarisatie van Mr. onder drie specialisatieverenigingen van advocaten en de voorzitter van het Landelijk Overleg Vakinhoud Bestuursrecht (LOVB) van de Rechtspraak en blijkt dat volgens deze bronnen sommige gemeenten ook onnodige procedures uitlokken.
Top 10
Aanleiding voor dit belrondje is het voornemen van Minister Dekker (voor Rechtsbescherming) om het onnodig procederen met overheidsorganen terug te dringen. Hij laat daarvoor een top 10 maken van de grootste boosdoeners binnen de overheid. Dekker heeft verkenner Daan Hoefsmit aangesteld die het probleem moet inventariseren.
Dekker hoopt zo het beroep op de rechtspraak en de gesubsidieerde rechtsbijstand te verminderen. De vraag is echter of dat kan lukken. Want uit de uitlatingen vanuit de advocatuur en de rechterlijke macht blijkt dat nodeloze procedures vaak een gevolg zijn van nieuwe wet- en regelgeving (zoals de WMO), waaraan de uitvoeringsorganisaties moeten wennen.
Dat geldt ook voor de IND, vindt Liesbeth Siers, advocaat bij Van Schie Advocaten en bestuurslid van de Vereniging Sociale Advocatuur Nederland (VSAN). “Het vreemdelingenrecht is altijd in beweging,” zegt Siers. “En vaak is de wet- en regelgeving van de IND niet in overeenstemming met het Europees recht. Daarvoor zijn procedures nodig.” Dit speelde recent nog bij nareiszaken, en eerder bij de Terugkeerrichtlijn, met tal van procedures tot gevolg.
Veel verloop
Daar komt het capaciteitsprobleem nog bij, zegt advocaat Maartje Terpstra van Alt Advocaten. “Dit capaciteitsprobleem heeft bij de IND een kwaliteitsprobleem tot gevolg,” zegt Terpstra die bestuurslid is van de Vereniging Asieladvocaten en Juristen Nederland (VAJN) en lid van de Specialisatie Vereniging Migratierecht Advocaten (SVMA). “De medewerkers van de IND staan voortdurend onder druk.”
Terpstra zegt dat de IND-medewerkers weinig tijd hebben voor opleiding, en dat er veel verloop is, met veel tijdelijke contracten. “Dan krijg je te laag gekwalificeerde mensen die veel verantwoordelijkheid moeten nemen. Daardoor is de kwaliteit van de beschikkingen in complexe zaken onder de maat, met veel procedures tot gevolg.”
De advocaat schrijft het capaciteitsprobleem van de IND toe aan de fluctuerende instroom van vreemdelingen, waardoor het moeilijk is in te schatten hoeveel mensen je nodig hebt. “Bovendien heb je nu te maken met een krappe arbeidsmarkt.”
Dat de IND vaak in rechte wordt betrokken, komt ook doordat de IND bang is voor precedentwerking, meent Liesbeth Siers. “Veel zaken zijn daar heel principieel, en daarom stelt de IND vaak hoger beroep in.” Haar ervaring met nieuwe IND-medewerkers is positief. “Die staan meer open voor argumenten, waardoor je een beter gesprek hebt tijdens de hoorzitting. Dat komt ook de inhoud ten goede.”
Extra personeel
Ook bestuursrechter Michael de Valk (Rechtbank Noord-Holland) ziet dat er opvallend vaak wordt geprocedeerd tegen de IND. “Met name als het gaat om ‘niet tijdig beslissen’,” zegt De Valk die ook voorzitter is van het LOVB (Landelijk Overleg Vakinhoud Bestuursrecht) van de Rechtspraak. “Dan stellen burgers een beroep in tegen het feit dat de IND nog geen besluit heeft genomen. Daar hebben we er steeds meer van. En we krijgen signalen dat het volgend jaar nog erger wordt.”
In een reactie zegt de woordvoerster van de IND dat de dienst, indien deze in het ongelijk wordt gesteld, altijd kijkt of de procedure of het beleid moeten worden aangepast. Over de kwaliteit van de beslissingen zegt de woordvoerster: “De IND behandelt alle aanvragen zorgvuldig. Het lukt helaas niet altijd om de aanvragen ook binnen de wettelijke termijn te behandelen. Daarom wordt nu extra personeel aangetrokken en opgeleid, en dat kost tijd. De verwachting is dat de doorlooptijden in 2021 zijn teruggebracht tot de wettelijke termijnen.”
Op basis van de beschikbare cijfers is niet te zien hoe de IND afsteekt tegen andere overheidsorganen. Wel heeft minister Dekker in een brief over de rechtsbijstand een overzicht gestuurd van het aantal toevoegingen dat de Raad voor Rechtsbijstand in 2018 heeft afgegeven voor procedures met bestuursorganen. Daaruit blijkt dat de IND met 16.000 afgegeven toevoegingen onbedreigd koploper is gevolgd door de Raad voor de Kinderbescherming (ruim 13.000), het UWV (9.500), de SVB (1.500), de Belastingdienst (1.400), DUO (600) en CAK (400). In ruim de helft van alle bestuurszaken met toevoegingen zijn gemeenten of gemeentelijke instellingen partij.
Strak keurslijf
Bernard de Leest, advocaat bij Zumpolle Advocaten en secretaris van de specialisatievereniging Sociaal Zekerheidsrecht SSZ, constateert dat de bron van de problemen vaak bij de wetgever ligt. “Dan zit het bestuursorgaan door de regelgeving in een strak keurslijf, met weinig ruimte.” Het ligt er dan maar aan hoe het bestuursorgaan met die ruimte omgaat. “Sommige hebben dat goed begrepen, zoals het CAK,” zegt De Leest. “Die hebben te maken met een bepaalde populatie en met makkelijkere rechtsvragen. Zij benutten de hen geboden ruimte.”
Maar bij de gemeenten zie je forse verschillen. “Gemeenten als Amsterdam, Tilburg en Purmerend vragen door naar het probleem en kijken of ze het anders kunnen oplossen. Dan loopt het aantal bezwaarschriften met de helft terug.” Of je zo kunt werken, hangt af van de samenstelling van het college, zegt De Leest. “Rotterdam zit er bijvoorbeeld heel strak in als het gaat om de Participatiewet.”
Namens de VSAN zegt Liesbeth Siers dat vooral de bestuursorganen van de rijksoverheid zijn betrokken bij onnodig procederen. Ze noemt het UWV en de SVB. “Die zijn star, wat deels is te verklaren doordat ze weinig bewegingsruimte hebben.” Siers noemt ook kleinere gemeenten: “Daar werkt soms maar één jurist die alle rechtsgebieden moet bedienen. Dat komt de kwaliteit niet ten goede.”
Zaakjes niet op orde
Rechter De Valk zegt dat het in het algemeen niet zo’n vaart loopt met de overbodige procedures. “Ik herken het beeld niet zo dat het aan overheidsorganisaties ligt dat er te veel wordt geprocedeerd.” Dát er soms veel wordt geprocedeerd tegen een overheidsorgaan, wil volgens De Valk niet altijd zeggen dat zo’n instantie slecht functioneert. “Neem nou het UWV. Dat is een gigantische organisatie die veel besluiten neemt, met grote gevolgen. Dan gaan mensen tot het einde procederen, maar dan kun je niet zeggen dat het UWV zijn werk niet goed doet.”
Volgens De Valk komt een groot deel van de onnodige procedures voor rekening van overheidsorganisaties die hun zaakjes niet op orde hebben. “Je ziet dat bij nieuwe wetten en regelingen, zoals de WMO of de jeugdzorg. In het begin krijgen de bestuursrechters het druk, in de jurisprudentie moeten er dan nieuwe piketpaaltjes worden geslagen. Maar als de Centrale Raad van Beroep de knoop heeft doorgehakt, keert de rust weer terug.” De overheid, vindt De Valk, heeft zijn zaakjes nu redelijk op orde, met uitzondering van de IND dan. “Ik was dus verbaasd over het plan van Dekker.”
Broodwobbers
Als de overheid onnodig procedeert, betekent dat nog niet dat de burger altijd wint, zegt Maartje Terpstra: “Binnen het bestuursrecht is er een vrij terughoudende toets. Het primaat bij de besluitvorming ligt bij de IND, en de rechter gaat ervan uit dat die het goed doet, tenzij er een motiverings- of zorgvuldigheidsgebrek is. Dat maakt dat je minder vaak in het gelijk wordt gesteld dan je zou willen. Maar ik win veel zaken, en veel collega’s met mij.”
In uitzonderlijke gevallen kan de rechter een proceskostenveroordeling opleggen als sanctie op kansloos procederen. “Dat doen we bijna nooit,” zegt De Valk. Maar bij misbruik van procesrecht kan de rechter hard zijn. De Valk: “Dan denk ik aan de ‘broodwobbers’: mensen die als gemachtigde veel wob-zaken aanspannen waarbij informatie wordt opgevraagd bij gemeenten, met maar één doel: dat de gemeente fouten maakt, en dan vergoedingen moet betalen.”
Binnen de rechterlijke macht wordt de vinger soms ook gewezen naar advocaten, die kansloos procederen en vervolgens hun beloning opstrijken. “Dat zie ik niet zo,” zegt De Valk. “Alleen in het vreemdelingenrecht zie je dergelijke zaken vaker, omdat tijdsverloop zelf relevant kan zijn. Ik ben redelijk tevreden over kwaliteit van bestuursrechtsadvocaten.”
Kansloze zaak
Liesbeth Siers is zelf tien jaar beleidsmedewerker geweest bij de Rechtbank Haarlem. “Toen dacht ik soms: ‘Wat een kansloze zaak’. Maar ik ben van gedachten veranderd. Rechters weten vaak niet wat er nog meer speelt, bijvoorbeeld dat een vreemdeling dankzij het hoger beroep een noodzakelijke medische behandeling kan ondergaan in Nederland. Dan heeft de cliënt wel een gerechtvaardigd belang om de procedure te voeren.”
Dat sommige advocaten medeschuldig zijn klopt wel, zegt Bernard de Leest. “Maar dat is een klein clubje. Het gros doet het goed. En dat probleem wordt sowieso teruggebracht doordat de eisen aan advocaten worden aangescherpt.” Hij noemt kwaliteitstoetsing door de Nederlandse Orde van Advocaten en de inschrijfvoorwaarden van de Raad voor Rechtsbijstand.
Over de toekomst is De Leest licht sceptisch. “De overheid heeft vaker beterschap beloofd. Ik hoop dat ze het nu beter gaan doen, maar ik ben kritisch. Het ei van Columbus bestaat niet.”
Data-analyse
Wat zou hij doen als hij Daan Hoefsmit was? “Als je data-analyse doet op rechtspraak.nl, dan zie je wie de repeat players zijn en wie slechter scoren dan hun evenknieën. Hoefsmit kan langs gaan bij die instanties. Daarna is een mentaliteitsverandering en gedragsverandering nodig, en dat doe je niet van vandaag op morgen. Maar dat het kan, wordt bewezen in tal van gemeenten in Nederland.”
Het verhogen van de proceskostenveroordelingen met 40 procent, zoals onlangs is ingevoerd, zal volgens Siers niet helpen. “Daar schrik je bestuursorganen echt niet mee af. Bestuursorganen betalen al veel geld aan dwangsommen. Dat bespoedigt de zaak vaak niet.”
De cijfers van de IND
De IND behandelt jaarlijks ongeveer 140.000 aanvragen voor verblijfsvergunningen of naturalisatie. In 2019 werd ongeveer 34.000 keer beroep ingesteld. In ruim 80 procent van de beroepsprocedures bleef de beslissing van de IND in stand.
Vervolgens werd in 2019 ruim 8.000 keer hoger geroep ingesteld op initiatief van de vreemdeling. In die gevallen wordt de vreemdeling in ongeveer 4 procent van de zaken in het gelijk gesteld.
Van de 6.800 keer dat de IND in beroep in het ongelijk wordt gesteld, ging de IND in 900 gevallen zelf in hoger beroep om het oordeel van de rechtbank te laten toetsen. In die gevallen werd de IND in 45 procent van de gevallen in het gelijk gesteld. Bij alle uitspraken waarin de IND in het ongelijk wordt gesteld, wordt bezien of deze aanleiding geven tot aanpassing in de procedure of het beleid.
