Partnerbijdrage van

De burgemeester in de knel

Een burgemeester moet boven de partijen staan en vanuit die positie voor iedereen een vertrouwensfunctie vervullen, stelt emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens. Deze rol moet worden opgenomen in de Gemeentewet, met bijbehorende bevoegdheden.

Delen:

Share on linkedin
Share on twitter
Share on facebook
Share on whatsapp
Share on email

Begin dit jaar zond de minister van Binnenlandse Zaken het rapport van een onderzoek naar het ambt van burgemeester aan de Tweede Kamer. Het onderzoek werd verricht onder leiding van prof. dr. Marcel Boogers van de Universiteit Twente. Het rapport met de titel ‘Teveel van het goede?’, en als ondertitel ‘De staat van het burgemeestersambt anno 2020’, beschrijft in 85 pagina’s de positie van de burgemeester volgens de opvattingen in de bevolking, de gemeenteraad, de wethouders en de burgemeesters zelf.

De hoofdlijnen uit de studie

In een zevental conclusies zijn de bevindingen van het onderzoek samengevat. Kort weergegeven houden deze in:

  1. Tevredenheid over het functioneren van de burgermeesters onder inwoners, medebestuurders en bij burgemeesters zelf.
  2. Toenemende druk op de persoon van burgemeester.
  3. Het werk van de burgemeester wordt omvangrijker en complexer.
  4. Grote spanning onder burgemeesters door verscheidenheid van te vervullen rollen.
  5. De spanningen zijn van principiële en praktische aard.
  6. De burgemeester heeft meer ondersteuning nodig.
  7. Door politisering is de neutrale positie van de burgemeester verzwakt.

De onderzoekers doen geen voorstellen tot wetswijziging, maar geven een getrouwe momentopname van burgemeesters als ambtsdragers. De wetgever heeft in dat ambt veel veranderingen aangebracht: 22 wijzigingen sinds 2010.

Ambt en ambtsdrager

Het onderzoek betreft zowel de positie van het ambt als het functioneren van de ambtsdrager. Voor een goed inzicht is het nodig om deze twee aspecten te onderscheiden. Het ene aspect ziet op de juridische positie van de burgemeester, het andere op de wijze waarop feitelijke situaties door de geïnterviewden beoordeeld worden.

De ambtsdrager dient zijn functie uit te oefenen binnen de context van het ambt. Aan dat ambt worden bijzondere eisen gesteld. Het staatsrechtelijk kader van het ambt zal uitgangspunt dienen te zijn. In de praktijk merk ik op dat dit kader niet voldoende in acht wordt genomen. Langs ongrondwettelijke wegen is de burgemeester geconfronteerd met coffeeshops en de gevolgen ervan. Dit heeft de Nederlandse gedoogcultuur een flinke boost gegeven met ernstige maatschappelijke en economische gevolgen. Tegen die gang van zaken stonden de burgemeesters machteloos.

De Wet veiligheidsregio’s heeft het ambt van burgemeester namelijk gedevalueerd en de gemeenteraden grotendeels buiten spel gezet. Die wet heeft twee soorten burgemeestersambten geïntroduceerd: één ambt in onderdanigheid aan het centrale gezag en één dat van de ordebevoegdheid is ontdaan. Door de invoering van de nationale politie is de facto aan het gezag van burgemeester over de politie en haar optreden in hoge mate afbreuk gedaan. De boa’s worden ingezet voor opsporing en vallen – hetgeen zelfs de minister van Justitie niet onderkent – onder het gezag van het OM. Geregeld wordt er in de rapportage gesproken van de burgemeester als belast met de zorg over veiligheid, hetgeen geen basis in de Gemeentewet heeft, algemeen en onbeperkt is en geenszins van dienst kan zijn om tot afgepaalde bevoegdheden en verantwoordelijkheden dienst te kunnen doen. Volgens sommigen zou een ‘portefeuille voor veiligheid’ voor een wethouder – een portefeuille is juridisch overigens niet gekwalificeerd – een oplossing zijn. Ook wethouders zouden niet weten wat daarmee te ondernemen. Dat de burgemeester daarnaast verantwoordelijk is voor een integer bestuur van de gemeente is niet alleen een onmogelijke opgave gebleken, het maakt het ambt tot een morele heelmeester zonder bevoegdheden.

Afpaling van de drie gemeentelijke ambten

Bij de totstandkoming van de huidige Gemeentewet is uitvoerig ingegaan op de vraag of al dan niet de positie van de wethouder als zelfstandig ambt vastgelegd moest te worden. Uiteindelijk is besloten dat dat niet nodig was. Uitsluitend aan het college van B en W komt toe als ambt te kunnen handelen. Wethouders zouden niet langer meer raadslid mogen zijn, maar dat verleende hun niet de status van ambtsdrager.

In de praktijk blijkt dat een ander beeld is ontstaan over de positie van wethouders, waarbij de ‘portefeuille‘ als een soort gedelegeerde bevoegdheid wordt gepraktiseerd. Ook dit is een ontwikkeling die voor de positie van de burgemeester gevolgen heeft. Het vraagt extra aandacht voor de wijze waarop collegiaal bestuur al dan niet tot zijn recht komt en hoe de positie van de burgemeester als hoeder van de naleving van de wet daarin gegarandeerd wordt. De wetgever zal zich over die ontwikkeling dienen te beraden en ook dit element in relatie tot het ambt van de burgemeester als voorzitter van het college beter moeten regelen dan met de zorg voor integriteit is gedaan.

De burgemeester als ambtsdrager in de buitenboordmotor

Gemeentelijke samenwerking is in het rapport eveneens voorwerp van onderzoek. Het vermeldt dat de relatie van de burgemeester tot de positie van de gemeenteraad in heel wat gemeenschappelijke regelingen problemen oproept. Er wordt in die context dan ook van regionale ‘bovengemeentelijke‘ taken gesproken, hoewel het om intergemeentelijke samenwerking gaat. De Wet gemeenschappelijke regelingen die deze samenwerking regelt, blijkt niet voldoende onderkend te worden. Zij blijkt bij te dragen aan een verminderde relatie tussen de gemeenteraden en de samenwerkingsinstituten. De burgemeester moet zien hoe hij de gemeenteraad zo goed mogelijk bij die relatie kan betrekken. Ook hier ligt werk voor de wetgever, bijvoorbeeld door een betere participatie van raadsleden in de gemeenschappelijke regelingen vast te leggen.

Wat vereist plaatselijke democratie naar inhoud?

De plaatselijke democratie is al decennia aan erosie onderhevig. Een van de redenen daarvoor is gelegen in de taken die de wetgever aan de gemeente heeft opgedragen. Niet de vraag naar de positie van de gemeente als organisatie voor en van de bewoners was hiervoor bepalend. Met het afstoten van centrale verantwoordelijkheid zijn taken overgedragen die de spankracht van de gemeenten te boven gingen en financiële lasten van het Rijk op de gemeenten overhevelden. Plaatselijke wensen en behoeften konden niet meer afgewogen worden tegen de verplichte opgaven. De burgemeester is ook in dat kader grotendeels afhankelijk geworden van een gemeentelijke organisatie die centrale taken uitvoert. Het gevolg hiervan is dat gerechtvaardigde lokale wensen en behoeften niet die zorg en vervulling kunnen krijgen waarop de bevolking prijs stelt. De gemeenteraad wordt aldus voor een fait accompli gesteld. Een afweging van de vraag of iets wel of niet voor de behartiging van de belangen van de bevolking nodig is, blijft daarmee grotendeels uit. Het beroep op de burgemeester als toeverlaat in collectieve en individuele zorgen blijkt daardoor vaak tevergeefs. Veel inwoners missen ‘toegankelijkheid voor inwoners’ en ‘het rekening houden met alle belangen van hen’. Ook blijken betrouwbaarheid en daadkracht niet te voldoen aan de verwachtingen van de bevolking (p. 64/5 uit het rapport). Daarnaast hebben volgens burgers de burgemeesters te veel verantwoordelijkheden (p. 66 uit het rapport).

De eigen aard van het ambt

De eigen aard van het ambt van burgemeester staat niet ter discussie. Relevant is vast te stellen wat die inhoudt. Naar mijn oordeel moet de burgemeester boven de partijen staan en vanuit die positie voor iedereen een vertrouwensfunctie vervullen. Uiteindelijk is dit ambt bij uitstek geschikt om voor de noden en zorgen van burgers collectief en individueel open te staan. Die functie acht ik in deze tijd van groot belang om het vertrouwen van de bevolking in de overheid te bevorderen. Door op dat punt duidelijkheid te verschaffen weet iedereen wat de burgemeester primair doet. Hoe meer dit ambt in een centraal keurslijf wordt gegoten, hoe minder de ambtsdrager voor de inwoners een toeverlaat zal zijn. Hiervoor is het nodig dat in de Gemeentewet het burgemeestersambt wordt belast met en bevoegdheden heeft tot een vertrouwensfunctie voor de lokale bevolking. Daarvoor dient de burgemeester ook voor gemeentelijke, provinciale en rijksoverheden te kunnen handelen vanuit die positie. Juist in een tijd waarin onzekerheid, wantrouwen en repressie menigeen beroert, is de behoefte aan een betrouwbaar en toegankelijk ambt ter plaatse onontbeerlijk. De toeslagenaffaire zou weleens eerder aan de kaak kunnen zijn gesteld als de burgemeester met gezag daarin had kunnen interveniëren.

Het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven is evenzeer met die functie verbonden. Het gezag van de burgemeester jegens de politie vereist voornamelijk een preventieve activiteit, hetgeen sinds de Politiewet 2012 grotendeels onmogelijk is geworden. Een nieuwe bestuurscultuur vereist een burgemeester die niet te veel hooi op zijn bestuursvork krijgt. De wetgever dient zich daarop te richten.

Wilt u op de hoogte blijven van de nieuwste columns? Meld u nu aan voor de gratis Verder denken-update.

Lees ook:

Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State. Dit artikel verscheen oorspronkelijk op verderdenken.nl.

Delen:

Share on linkedin
Share on twitter
Share on facebook
Share on whatsapp
Share on email

CPO

Blijf scherp. Volg een CPO-cursus en laat u inspireren door onze topdocenten. Zij nodigen u uit om kritisch te zijn en verder te denken….

Meer berichten van partner

Over Mr.

Mr. is hét platform voor juristen. Mr. bericht over actuele zaken in de juridische wereld en belicht en becommentarieert deze vanuit een onafhankelijke positie. Mr. richt zich op alle in Nederland actieve juristen en WO-rechtenstudenten..

Volg MR. op social media

Service menu

Contactgegevens

Uitgeverij Mr. bv
Paul Krugerkade 45
2021 BN Haarlem
Uitgever: Charley Beerman
E-mail: beerman@mr-magazine.nl

Scroll naar top