De straatdemonstraties zijn tegenwoordig niet aan te slepen. Aandacht voor de natuur, het klimaatbeleid, de stikstofcrisis, brandstofprijzen, snelheidslimiet, het zorgstelsel, basisinkomen voor iedereen, verlaging van de pensioenleeftijd, een burgerreferendum, immigratiebeleid, Nee tegen 5G, anti-Zwarte Piet en ga zo maar door.
Op grond van artikel 9 van onze Grondwet (GW) heeft iedereen het recht om te demonstreren. Demonstreren, samen met één of meer personen in het openbaar een mening mogen uiten, mag altijd en overal. Het is geen vergunningplichtig evenement, maar er geldt wel een kennisgevingsplicht. De organisator van de actie moet de aard, plaats, het tijdstip en de duur van de actie mededelen.
Dilemma’s in het demonstratierecht
Het recht om te demonstreren is echter geen absoluut grondrecht. Een burgemeester kan op grond van de Wet openbare manifestaties (Wom) vooraf voorschriften of beperkingen opleggen aan de demonstratie. Bij de vraag of demonstreren mag, mag de inhoud van die meningsuiting er niet toe doen. Een demonstratie beperken en in een uiterst geval zelfs verbieden mag alleen als dit bij wet is voorzien en als daartoe een noodzaak bestaat (in de zin van artikel 11 lid 2 EVRM). De beperking moet bovendien voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit (artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht). Het tweede lid van artikel 9 GW schrijft voor dat de wet regels kan stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Burgemeesters zijn verplicht om zich in te spannen voor de bescherming van dit fundamentele mensenrecht, zelfs als het onderwerp van de betoging aanleiding kan geven tot vijandige reacties en tegendemonstraties. Tijdens demonstraties kan behoorlijk wat schade worden aangericht en inzet van politie kost nogal wat. Burgemeesters hebben dus regelmatig te maken met dilemma’s in het demonstratierecht.
Vanwege COVID-19 worden onze fundamentele mensenrechten beperkt. De minister van Volksgezondheid heeft opgedragen om alle samenkomsten in Nederland te verbieden, waarbij geen uitzondering is gemaakt voor demonstraties. De maatregelen die de overheid heeft aangekondigd om verspreiding van het coronavirus in te dammen, zijn te vinden op de website van het RIVM. Op basis hiervan hebben veiligheidsregio’s noodverordeningen opgesteld.
Black lives matter
Op 3 juni 2020 werd de sfeer in Rotterdam tijdens de antiracismedemonstratie Black lives matter – die werd gehouden naar aanleiding van de gewelddadige dood van George Floyd – nogal grimmig. Volgens burgemeester Aboutaleb was het onbeheersbaar druk omdat er naar schatting vijfduizend mensen aanwezig waren en omdat er vernielingen plaatsvonden. Uiteindelijk is de demonstratie afgebroken. Eerder in die week, op 1 juni, verbood burgemeester Halsema de demonstratie op de Dam in Amsterdam niet, terwijl het door de massale opkomst voor demonstranten onmogelijk was om de anderhalvemeterrichtlijn na te leven.
Bij de vraag of de demonstratie verboden of ontbonden had moeten worden, spelen enkele factoren een rol, waaronder de bescherming van de volksgezondheid.
De Noodverordening COVID-19 veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland verbiedt het om samenkomsten te laten plaatsvinden, te (laten) organiseren of te laten ontstaan, dan wel aan dergelijke samenkomsten deel te nemen. Dit eerste lid is niet van toepassing op samenkomsten waarbij het recht zijn godsdienst of levensovertuiging vrij te belijden als bedoeld in artikel 6 GW wordt uitgeoefend, mits daarbij niet meer dan dertig personen aanwezig zijn en de aanwezigen te allen tijde tenminste anderhalve meter afstand houden tot de dichtstbijzijnde persoon. Vanaf 1 juni 2020 zijn de maatregelen versoepeld. Buiten in de openbare ruimte mogen mensen samenkomen zolang zij maar anderhalve meter afstand houden tot de dichtstbijzijnde persoon.
Het uiteindelijke aantal demonstranten op de Dam liep op tot vele duizenden, zodat er geen voldoende afstand van elkaar gehouden kon worden. Volgens een politiechef was ontbinding van de demonstratie geen optie. Halsema schreef:
“In combinatie met het sentiment, mogelijke risico’s van politie-ingrijpen (escalatie en geweld tegen de politie) en de resterende duur van de demonstratie heeft de driehoek besloten niet af te wijken van de lijn van optreden”
Ze vond de demonstratie te belangrijk om te ontbinden. Het lijkt er dus op dat de inhoud van de demonstratie een belangrijke criterium was om niet in te grijpen, terwijl andersom de inhoud geen criterium mag zijn voor de beslissing om een demonstratie te verbieden of te ontbinden.
Door het niet ingrijpen van Halsema is bij veel burgers de schijn van willekeur in het coronabeleid verder aangewakkerd.
Willekeur bij demonstraties
Juist in deze tijd hebben mensen behoefte aan rechtszekerheid. Er wordt nogal wat gevraagd van de samenleving. Al maandenlang wordt een gigantisch beroep gedaan op ons aanpassingsvermogen. Het ongeschreven recht lijkt in deze tijd nog wel belangrijker dan wat er in het geschreven recht wordt bepaald. Zo is het nog maar de vraag of de handhaving op basis van de noodverordeningen legaal is. Maar het gaat ook om gedragsregels die op zowel het bestuurlijk als feitelijke handelen van de overheid van toepassing zijn, waaronder het zorgvuldig voorbereiden en motiveren van beslissingen, het verbod op vooringenomenheid en het rechtszekerheidsbeginsel dat de burger beschermt tegen onzekerheid en tegen willekeur van de kant van de overheid.
Eerder waren er al geluiden over de willekeurige houding van de overheid. In de ene gemeente kregen mensen die zich niet aan de anderhalvemeterrichtlijn hielden een coronaboete en in de andere gemeente niet. Of de handhavers gaven in de ene plaats wel eerst een waarschuwing en in de andere niet. Ook tijdens de demonstratie op 1 juni op de Dam zijn geen coronaboetes uitgedeeld aan de mensen die te dicht op elkaar stonden.
Bovendien was er volgens sommigen sprake van willekeur bij het verbieden van demonstreren of het ingrijpen tijdens de demonstraties. Zo werden anti-lockdown-betogers, in tegenstelling tot de demonstranten op de Dam, wél aangehouden omdat ze zich niet aan de anderhalvemetermaatregel hielden. Eind april werd een Pegida-demonstratie in Zwolle verboden, terwijl het om ongeveer vijftien demonstranten zou gaan die de anderhalve meter afstand in acht zouden nemen en de mondkapjes al hadden klaarliggen.
Eerder al, op 29 maart 2020 werd in Amsterdam een demonstratie verboden op de grond dat de bescherming van de gezondheid dit verbod vordert. De organisator vroeg aandacht voor daklozen in de coronacrisis en spoorde de gemeente aan om geen levens van daklozen te riskeren. Het ging om een demonstratie met twintig personen die zich aan de voorgeschreven afstand van anderhalve meter zouden houden. De organisator had weliswaar geschetst hoe in zijn ogen de aanvangssituatie bij de demonstratie zou zijn (met deelnemers die in vooraf aangegeven kringen staan), maar hij had volgens de gemeente niet kunnen aantonen dat hij de situatie ook kon handhaven als die aanvangssituatie zou wijzigen. Nader beschouwd was in de situatie ten opzichte van de kennisgeving voor de demonstratie op 1 juni 2020 in Amsterdam ook een behoorlijke wijziging opgetreden (er werden aanvankelijk hooguit driehonderd personen verwacht), terwijl toen in een vroeg stadium bleek dat de Dam volliep alsnog niet werd ingegrepen. Velen vragen zich af of de risico’s wel goed zijn afgewogen en of het realistisch was om uit te gaan van dit kleine aantal demonstranten. Achteraf geeft Halsema aan dat de driehoek (burgemeester, politie en justitie) niet over realistische aantallen beschikte.
Belangen tussen burgers onderling
De verontwaardiging lijkt los te staan van de vraag of het niet verbieden van de Amsterdamse demonstratie rechtens (on)juist was. Het sentiment waar Halsema over spreekt is voor velen te begrijpen en er is ook sympathie voor de doelstelling van de antiracismedemonstratie. Toch hebben burgers offers moeten brengen en zijn er – zowel direct als indirect – veel slachtoffers gevallen als gevolg van de COVID-19 uitbraak.
De overgang van een zeer strenge handhaving vóór 1 juni naar de duizenden mensen op de Dam op de dag dat de maatregelen werden versoepeld, is groot. Ook het gedrag van de demonstranten werd vanuit vele hoeken bekritiseerd als ‘een dikke middelvinger’ naar zorgpersoneel, (horeca)ondernemers en andere groepen in de samenleving.
Bij veel mensen leidde de demonstratie dan ook tot grote woede en onbegrip, die vooral is ingegeven door alles wat we in de laatste maanden hebben moeten doormaken. Hiermee raken we aan het thema van de horizontale werking van grondrechten, de werking tussen burgers onderling. Artikel 10 EVRM (vrijheid van meningsuiting) heeft geen onbegrensde bevoegdheid en ontslaat actiegroepen niet van hun verplichting om rekening te houden met de gerechtvaardigde belangen van anderen. In feite is er een botsing van grondrechten. Aan de ene kant staan de burgers die vinden dat de demonstranten zich hadden moeten onthouden van een dergelijke actie. Ze doen daarbij een beroep op het recht op bescherming van de gezondheid, dan wel op het recht op eerbiediging van het privéleven (dat al maanden wordt beperkt door de coronamaatregelen). Aan de andere kant staat de antiracismebeweging die zich beroept op het recht op vrijheid van meningsuiting en betoging. In diverse uitspraken van rechters lezen we overigens dat de doelstelling van een demonstratie zich niet zonder meer als rechtvaardigheidsgrond kan ontlenen.
Hoe het ook zij, er spelen vele belangen mee. Zolang we moeten leven met restricties die binnenkort zelfs in de spoedwet worden vastgelegd, zullen we steeds meer te maken krijgen met petities en epistels over wanbeleid, schijndemocratie en censuur – uitingen die de laatste weken al een uitgesproken beeld vormen op sociale media.
Als de tweede coronagolf er komt, zullen de burgers mogelijk weer meer rechten moeten inleveren. Maar hoe lang dat wordt geaccepteerd, is ook mede afhankelijk van een eenduidige en daadkrachtige aanpak vanuit de overheid. Nu worden burgers alle kanten op geslingerd. Het is van belang dat de overheid haar uiterste best doet om alle schijn van willekeur en ingenomenheid te beperken. Alleen zo kan ze voorkomen dat de bereidheid van de burger om mee te werken aan de veiligheidsmaatregelen afneemt. Want als dat gebeurt, dan kunnen de rapen nog weleens héél gaar worden.
Dewi Deijle is jurist en eigenaar van OJAU-rechtskundig advies. Daarnaast doceert zij HBO-rechten en sociaal juridische dienstverlening bij enkele onderwijsinstellingen. Deijle is auteur van Postpakketjes van overzee, een boek over gelegaliseerde kinderhandel in interlandelijke adoptie en de rol van de Nederlandse overheid hierin. Deze column verscheen eerder op verderdenken.nl.
