Partnerbijdrage van

Evaluatie Wet veiligheidsregio’s: een staatsrechtelijke misser

"De Wet veiligheidsregio's biedt geen passend middel voor de beheersing en bestrijding van crises", zegt emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens. Hij legt uit wat de wetgever wél moet doen.

Delen:

Share on linkedin
Share on twitter
Share on facebook
Share on whatsapp
Share on email

Een commissie heeft de Wet veiligheidsregio’s geëvalueerd, nog voordat de avondklok had geluid. Zij adviseert in haar rapport één regeling voor de brandweer en één voor crises, op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Daartoe moeten de gemeenten samenwerken. De commissie kiest als uitgangspunt de bestaande Wet veiligheidsregio’s en concentreert zich op de uitvoering. Staatsrechtelijke aspecten komen niet in de evaluatie voor. De wet zelf wordt niet geëvalueerd.

De juridische ‘miskraam’

De voorgestelde organisatiestructuur gaat uit van de wettelijke verplichting van de gemeenten om gemeenschappelijke regelingen aan te gaan. Omdat de Grondwet de verplichting tot overdracht van autonome bevoegdheden verbiedt, waren de corona-noodverordeningen onverbindend. Ook op eigen gezag mogen de burgemeesters die bevoegdheid niet overdragen aan een samenwerkingsverband, en zelfs niet aan een gemeentelijke commissie (artikel 178 Gemeentewet). De noodverordeningsbevoegdheid van de burgemeester is even noodzakelijk voor de behartiging van de lokale belangen als voor de autonome verordeningsbevoegdheid van de gemeenteraad. Die bevoegdheden maken het wezen uit van de gemeentelijk bestuursorganen als overheid tegenover de inwoners.

In een artikel in NJB heb ik aangetoond dat deze situatie rechtsonzekerheid voor burgemeesters, raden en burgers tot gevolg heeft. Meer dan 300 burgemeesters konden in de coronaperiode hun wettelijke taken niet vervullen. De burgemeesters, aangespoord door de minister van Justitie en Veiligheid (JenV), hebben boa’s al dan niet ingezet om op te sporen ter naleving van de coronamaatregelen, hoewel dit onder het gezag van de officier van justitie valt.

Opschaling: geen wonderolie en geen oplossing

De commissie zoekt een oplossing in opschaling van dienstverlening die past bij de situatie. Als daarmee de uitbreiding van diensten en materiële uitrusting wordt bedoeld, kan die term gepast zijn. Maar voor bevoegdheden biedt die term geen houvast: wettelijke regelingen moeten voorzieningen treffen. Rechtszekerheid is een primaire eis. Samenwerking van gemeenten zal binnen de grondwettelijke grenzen moeten blijven. De Wgr geeft een regeling op grond waarvan andere overheden met gemeenten een samenwerkingsverband kunnen aangaan. De commissie beveelt dit niet aan. Zij stelt als oplossing voor om ‘naast de decentrale regisserende verantwoordelijkheid van de besturen van veiligheidsregio’s (…) ook de centrale regietaak bij crisisbeheersing vast te leggen in de wet (…). De minister van JenV is op centraal niveau de regisseur (…)’.

Maar een regietaak is niet mogelijk zonder bevoegdheid die past binnen de grondwet, wat de commissie niet vaststelt en niet regelt. Integendeel, zij schrijft: “[Deze] verantwoordelijkheden bestaan naast elkaar, maar zullen intensief met elkaar moeten worden verbonden. Besturen van veiligheidsregio’s en de minister van JenV dragen zorg voor deze verbinding door intensivering van de onderlinge samenwerking.” Daarbij stelt zij echter: “Ten tijde van een crisis behoudt iedere crisispartner en vakminister, zoals ook nu het geval is, in principe haar reguliere verantwoordelijkheden en bevoegdheden.” Ter toelichting vermeldt zij: “Het belangrijkste uitgangspunt (…) is dat het toekomstige stelsel niet langs organisatorisch of bestuurlijke grenzen, maar op basis van de schaal van risico’s en crises wordt vormgegeven.” Dit betekent: “De veiligheidsregio’s zijn verantwoordelijk voor het vormen van relevante netwerken.” En: “Dit houdt ook in dat de regio’s verantwoordelijk zijn voor de regie van de opgeschaalde geneeskundige hulpverlening.”

De commissie gebruikt de term crisis bovendien voor zeer uiteenlopende situaties. In het voorwoord vermeldt zij dat ‘niet alleen met de bekende crises zoals rampen en ongevallen [cursief van de auteur], maar vooral ook met ongekende crises zoals digitale verstoringen, langdurige energie-uitval, grootschalige pandemieën en andere typen crises (…) rekening wordt gehouden’. Deze term dekt een mengelmoes van uiteenlopende en ongelijksoortige situaties. Onderscheid maakt de commissie niet. Dat regiovoorzitters zijn belast met ‘optreden bij iedere crisis’ is feitelijk en rechtens onhoudbaar. De commissie veroorzaakt hiermee problemen. Juridische procedures liggen voor de hand en hebben een grote kans van slagen.

Wat staat de wetgever te doen?

Als we één les uit de coronacrisis kunnen trekken, dan is dat de onjuiste juridische aanpak. Omdat de commissie tekortschiet in wat de wetgever staat te doen, geef ik hier de hoofdlijnen aan:

  1. duiden van elke specifieke situatie in de wet(telijke regelingen);
  2. opstellen van een regeling voor welke instantie bevoegd is welke maatregelen te nemen en met welk middel;
  3. vastleggen van een instantie die bevoegd is om over de in te zetten diensten gezag uit te oefenen;
  4. benoemen van situaties waarin noodrecht aan de orde is en welk grondrecht beperkt kan worden. Natuurlijk zal de wetgever hierbij dienstbaar moeten zijn aan het recht. Controle door een constitutioneel hof zou zeker van pas komen.

 Noodrecht

Voor noodrecht zijn er drie mogelijkheden:

  • gemeentelijk noodrecht;
  • nationaal noodrecht;
  • een combinatie van beide.

Landelijk noodrecht kan voor delen van het land gelden. Voor de justitiabelen is bekendmaking en de mogelijke rechtsgevolgen ervan noodzakelijk. Ook moet duidelijk zijn welke grondrechten daarbij aan de orde komen.

Tijdens de coronacrisis heeft de wetgever daaraan te weinig aandacht geschonken. Justitiabelen moesten raden naar de wettelijke grondslagen. Bekend is dat de minister van JenV het voornemen heeft om het noodrecht ingrijpend te herzien. Hopelijk wordt het gemeentelijk noodrecht nu niet veranderd. De Gemeentewet bakent noodrecht af in ‘oproerige beweging, andere ernstige wanordelijkheden en rampen’. Dat is juist en voldoende. Voor een crisis is het gemeentelijk noodrecht niet geschikt vanwege de aard en de schaal van crises.

Voor veel landelijke diensten is meestal helder welke diensten onder de ministeriële bevoegdheid vallen. Waar inzet nodig is van (inter)gemeentelijke diensten voor landelijke crisisbeheersing moet op een verantwoorde wettelijke grondslag opgetreden worden. Dit kan op grond van artikel 132, lid 5 Grondwet in die gevallen waarin gemeenten niet in staat zijn uitkomst te brengen. De centrale overheid neemt die rol dan op zich. Overleg behoeft geen wettelijke grondslag.

Tijd voor een doordachte wettelijke regeling

De Wet veiligheidsregio’s biedt geen passend middel voor de beheersing en bestrijding van crises. Tijdens de coronacrisis is dat gebleken. Er werd gerommeld met de Grondwet en andere wetten. Uitvoeringsdiensten wisten zich geen raad, grondrechten werden niet of onvoldoende gerespecteerd en de overheid gaf het verkeerde voorbeeld. Rechters laveerden tussen recht en onrecht. Het vertrouwen van de burger werd op de proef gesteld en uitvoering kon niet praktisch en doelmatig verlopen.

Een crisiswet moet een degelijke grondslag bieden voor de mogelijk te nemen maatregelen. Zonder goede wetten kunnen de uitvoerders en verantwoordelijken van beleid niet handelen naar de maatstaven van het recht. Bovendien vereist rechtszekerheid voor de justitiabelen wetgeving van kwaliteit. Wat kan van justitiabelen worden verwacht als de overheid zelf de wet niet naleeft? Goed voorbeeld doet goed volgen, maar slecht voorbeeld ook. Het slechte voorbeeld is overduidelijk aan de orde geweest. Het wordt tijd voor een verantwoorde en doordachte wettelijke regeling. Op de evaluatie van de commissie kan de wetgever niet bouwen.

Wilt u op de hoogte blijven van de nieuwste columns? Meld u nu aan voor de gratis Verder denken-update.

Lees ook:

 

Delen:

Share on linkedin
Share on twitter
Share on facebook
Share on whatsapp
Share on email

Over Mr.

Mr. is hét platform voor juristen. Mr. bericht over actuele zaken in de juridische wereld en belicht en becommentarieert deze vanuit een onafhankelijke positie. Mr. richt zich op alle in Nederland actieve juristen en WO-rechtenstudenten..

Volg MR. op social media

Service menu

Contactgegevens

Uitgeverij Mr. bv
Paul Krugerkade 45
2021 BN Haarlem
Uitgever: Charley Beerman
E-mail: beerman@mr-magazine.nl

Scroll naar top