Partnerbijdrage van

Mag een burgemeester een niet-gemelde demonstratie vooraf verbieden?

Is een burgemeester bevoegd een niet-gemelde demonstratie vooraf te verbieden? In de praktijk gebeurt het en ook de rechter staat het toe. Emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens plaatst kritische kanttekeningen bij die gang van zaken. “De rechtsstaat is in het geding als met bevoegdheden gemanipuleerd wordt, hoe redelijk de uitkomst ook moge zijn of lijkt te zijn.”

Delen:

Share on linkedin
Share on twitter
Share on facebook
Share on whatsapp
Share on email
Mag een burgemeester een niet-gemelde demonstratie vooraf verbieden

Al enkele keren heeft een burgemeester een demonstratie verboden omdat die niet vooraf gemeld was. Zowel de strafrechter als de bestuursrechter hebben zich over een dergelijke zaak uitgesproken. In beide gevallen leidde dat tot het oordeel dat de burgemeester bevoegd is om een niet-gemelde manifestatie te verbieden nog voordat zij een aanvang heeft genomen. Het hof te Amsterdam achtte de burgemeester van Amsterdam bevoegd tot dit verbod omdat dit ‘uit (…) bepalingen [in de Wet openbare manifestaties, de Wom] en de parlementaire geschiedenis valt af te leiden’. Het hof overwoog bovendien ‘dat de kennisgeving geen (noodzakelijke) voorwaarde is voor het ontstaan van de bevoegdheid ter zake van de burgemeester’. Door de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State is die interpretatie letterlijk gevolgd. In hun annotatie onder de afdelingsuitspraak inzake een manifestatie in Rotterdam schrijven B.J.P.G. Roozendaal en M. Buitenhuis (Gst. 2020/150, p. 758): “In deze uitspraak lijkt de Afdeling, als wij het goed zien, (…) zelf voor wetgever te hebben gespeeld. Iets wat vanuit praktisch oogpunt is toe te juichen, maar vanuit de rechtszekerheid minder wenselijk is.” De Afdeling achtte het verbod rechtmatig. Het hof oordeelde dat verdachte o.a. een bevel krachtens wettelijk voorschrift, opgenomen in artikel 184, lid 1 WvSr, had overtreden. Dat geen cassatie werd ingesteld, valt te betreuren.

Burgemeester terecht bevoegd geacht niet-gemelde manifestatie te verbieden?

Het publiekrechtelijk legaliteitsbeginsel vereist dat een bestuursorgaan uitdrukkelijk door of op grond van de wet bevoegd is om aan justitiabelen verplichtingen op te leggen. Hoewel daaraan naar het oordeel van beide rechterlijke instanties niet is voldaan, leiden zij uit de Wom af dat – kort gezegd – ook niet-gemelde manifestaties vooraf door een burgemeester verboden kunnen worden. De annotatoren juichen dat standpunt vanuit een ‘praktisch’ oogpunt toe. Zo’n praktische benadering zal ook geheerst hebben toen de onverbindende coronanoodverordeningen werden vastgesteld en de rechter daarmee geconfronteerd werd. Hoe begrijpelijk dat alles ook moge zijn, duidelijk is dat het einde van de rechtsstaat langs deze weg gloort. Als de uitvoerende macht onbevoegd de door haar gewenste en nodig geoordeelde verplichtingen aan burgers kan opleggen – hoe praktisch en wellicht ook wenselijk dit het geval is – dreigt het met de rechtsstaat mis te gaan. Als dan ook nog de rechter daaraan zijn fiat geeft – of een oordeel daarover in het midden laat – is het met de rechtsstaat gedaan. Beide rechterlijke instanties zijn niet nagegaan of de burgemeester op een andere grond bevoegd was.

De Wom en de vrijheid om te demonstreren

Om een goed beeld te krijgen van de reden waarom in de Wom geen verbod is gesteld op het nalaten van een kennisgeving voor een manifestatie, vermeld ik het volgende. Manifesteren is een bepaalde vorm van vrijheid van meningsuiting. Algemeen geldt dat aan meningsuitingen geen eisen vooraf mogen worden gesteld. Dit zou neerkomen op een vorm van censuur. Als de wet een demonstratie of andere openbare manifestatie die niet is gemeld zou verbieden, dan zou dit een preventieve ‘ingreep’ zijn. Hetzelfde geldt voor een regeling waarbij zo’n activiteit wordt verboden behoudens ‘besluit’ (vergunning) van een bestuursorgaan. Alleen wanneer de manifestatie of de wijze waarop die plaatsvindt in strijd komt met dan gestelde geboden of verboden (dus achteraf), is er een grondslag voor een optreden door de overheid. De hierboven vermelde jurisprudentie is naar mijn oordeel daarom in strijd met een geoorloofd aspect van de vrijheid om te demonstreren. Uit de Wom en haar historie wordt in de uitspraken ten onrechte in algemene zin geconcludeerd tot een bevoegdheid van de burgemeester om een preventief verbod uit te vaardigen.

De beperkte reikwijdte van de Wom

De Wom geeft regelingen voor de gang van zaken bij en in het kader van manifestaties: voorzieningen die voor een goede gang van zaken nodig zijn. Zij zien niet op de doelstelling of de inhoud van de demonstratie. De burgemeester dient zich over de gang van zaken te laten leiden door de eisen voor een ordelijk verloop van het openbare leven. Bij zijn besluit gaat het in beginsel alleen om hoe de demonstratie plaatsvindt. De Wom geeft een bijzondere regeling voor de zorg die normaliter aan de burgemeester toekomt voor een ordelijk verloop van het openbare leven. Die bijzondere regeling houdt in dat pas nadat een overtreding begaan is, opgetreden kan worden. Op grond van de Wom kan dan worden gestraft voor het houden van of deelnemen aan een manifestatie. Dan ontstaat ook de mogelijkheid om een verbod te geven door de burgemeester.

Oplossing in de Gemeentewet?

Artikel 172, derde lid Gemeentewet bepaalt: ”De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.” Deze bepaling is van groot belang. Zij verschaft aan de burgemeester een algemene rechtsbevoegdheid om in de genoemde omstandigheden op te treden met een openbare-ordebevel. Deze bevoegdheid is een wettelijke basisbepaling voor al die situaties waarin het openbare leven niet meer ordelijk verloopt of dreigt te verlopen. Het geordende gemeenschapsleven vereist optreden van een daartoe bevoegd ambt. Dit verklaart waarom deze bevelsbevoegdheid van de burgemeester in de praktijk een belangrijke rol vervult. Zij is in jurisprudentie vaak aan de orde geweest. Het is daarom opmerkelijk dat noch de burgemeester van Rotterdam in de zaak die bij de Afdeling bestuursrechtspraak in geschil was, noch de Afdeling aandacht heeft geschonken aan deze bepaling. Naar mijn oordeel waren er redenen om na te gaan of deze bevelsbevoegdheid van de burgemeester in dat geval voor toepassing in aanmerking zou zijn gekomen. Uit de casus blijkt vooralsnog voldoende dat verstoring van de openbare orde wellicht terecht te vrezen was door de voorgenomen demonstratie. Het openbare-ordebevel wordt overigens zelf niet door straf gesanctioneerd. In artikel 184, lid 1 W.v.Str. wordt het aangemerkt als het wettelijk voorschrift dat door de bevoegde ambtenaar van politie ten grondslag gelegd wordt aan zijn ‘nakomingsbevel’. Meer hierover in de uitspraak van de Hoge Raad van 10 december 2013, opgenomen in de Gemeentestem 2014/36 met een uitvoerige noot van mijn hand. Daarin wordt ook ingegaan op de mogelijkheid van conversie.

Nonchalance in zorgvuldige besluitvorming

Niet alleen in dit geval maar ook in andere gevallen blijken bestuursorganen en oordelende rechters niet nauwgezet na te gaan of er al dan niet bevoegd door een bestuursorgaan gehandeld wordt. De coronanoodverordeningen zijn een bekend voorbeeld. In het algemeen blijkt een zekere nonchalance op te treden in de bevoegdheidsgrondslag van besluiten door het bevoegde bestuursorgaan. Dit verschijnsel doet zich op twee manieren voor: het bestuursorgaan gebruikt een verkeerde bevoegdheid (zie genoemde casus Rotterdam) of het bestuursorgaan is in het geheel niet bevoegd om dat besluit te nemen (de coronanoodverordeningen). Deze ontwikkeling is niet zonder gevaar voor de rechtsstaat. Nog ernstiger is dat rechterlijke instanties een bevoegdheid ‘laten ontstaan’ of deze menen af te leiden uit een regeling die zo’n bevoegdheid niet attribueert. De rechtsstaat is in het geding als met bevoegdheden gemanipuleerd wordt, hoe redelijk de uitkomst ook moge zijn of lijkt te zijn. Nu sinds 1848 tegen het standpunt van Thorbecke in onze regering niet bereid is het doen en laten van de staat te laten controleren op zijn eigen rechtstatelijk handelen door een constitutioneel hof, is het gevaar aanwezig dat de Nederlandse rechtsstaat ‘op losse schroeven staat’.

Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State. Hij schreef voor verderdenken.nl verschillende columns over de coronanoodverordeningen. Het CPO organiseert regelmatig cursussen over Bestuursrecht. Bekijk hier het cursusaanbod. Deze column verscheen eerder op verderdenken.nl.

Wilt u op de hoogte blijven van de nieuwste columns? Meld u nu aan voor de gratis Verder denken-update.

Lees ook:

Delen:

Share on linkedin
Share on twitter
Share on facebook
Share on whatsapp
Share on email

Over Mr.

Mr. is hét platform voor juristen. Mr. bericht over actuele zaken in de juridische wereld en belicht en becommentarieert deze vanuit een onafhankelijke positie. Mr. richt zich op alle in Nederland actieve juristen en WO-rechtenstudenten..

Volg MR. op social media

Service menu

Contactgegevens

Uitgeverij Mr. bv
Paul Krugerkade 45
2021 BN Haarlem
Uitgever: Charley Beerman
E-mail: beerman@mr-magazine.nl

Scroll naar top