De mogelijkheid om zogeheten prejudiciële vragen te stellen bestaat nu tien jaar. Het gaat om vragen over civiele of belastingzaken. De wetgever introduceerde de civiele procedure omdat sommige zaken de Hoge Raad niet of te laat bereiken, vertelt Martijn Polak, voorzitter van de civiele kamer van de Hoge Raad. “Het kan gaan om zaken met een financieel belang dat te klein is om in cassatie te gaan, dus die kwamen niet bij ons terecht. Of om andere zaken die uiteindelijk wel bij de Hoge Raad kunnen belanden, maar dan pas na lange tijd.”
Als voorbeeld noemt hij woekerpoliszaken. “Voordat rechters vonnissen wijzen, is het handig om te weten wat de Hoge Raad ervan vindt. Dat scheelt hoger beroep en misschien cassatie met het risico dat je dan zes jaar verder bent.” De prejudiciële vragen hebben veel belangrijke uitspraken opgeleverd, zegt Polak. Hij noemt onder andere huurkorting in coronatijd en de Groningse aardbevingsschade. “In het begin lag er veel nadruk op het faillissementsrecht. De laatste tijd krijgen we meer vragen over financiële producten en consumentenrechten.”
Enquête
De procedure bevordert de rechtsontwikkeling (principiële zaken bereiken de Hoge Raad), de rechtsbescherming (de Hoge Raad kan zeggen hoe het juridisch zit) en de rechtseenheid (rechtbanken en gerechtshoven kunnen één lijn trekken). Uit een enquête van de Hoge Raad onder 64 rechters die prejudiciële vragen hebben gesteld, blijkt dat de procedure voldoet aan de behoefte van rechters en rechtzoekenden. Dat kan Han Jongeneel beamen. Hij is rechter in de handelskamer van de rechtbank Amsterdam, heeft zelf twee keer een prejudiciële vraag gesteld, en is binnen de rechtbank zijdelings betrokken geweest bij andere vragen aan de Hoge Raad. “De regeling functioneert goed, de antwoorden zijn bruikbaar”, concludeert Jongeneel. “De Hoge Raad geeft voorrang aan de vragen, dus over de termijn van beantwoording heb ik geen klachten. Het kan niet veel sneller dan nu gebeurt.”
Voor prejudiciële vragen geldt een aantal voorwaarden: een antwoord op de vraag moet nodig zijn voor het nemen van een beslissing in die zaak en dezelfde vraag moet aan de orde zijn in een groot aantal vergelijkbare zaken. Een zaak met een klein individueel belang die voor veel justitiabelen van belang is, ging bijvoorbeeld over de griffierechten bij een faillissement van een vennootschap onder firma. Polak: “Moet je dan drie keer griffierecht betalen omdat je ook de vennoten die erachter zitten failliet wilt laten verklaren? Of maar één keer? Het gaat per zaak om weinig geld − een paar tientjes − maar rechtbanken willen aan de kassa weten hoe ze het moeten doen.”
Wisselwoning
Een andere ‘kleine’ zaak ging over huurrecht. “Laatst hadden we een zaak van een woningbouwvereniging die een huis renoveerde”, vertelt Polak. “De huurder kreeg een volledig ingerichte wisselwoning. Kan hij ook aanspraak maken op een verhuiskostenvergoeding uit de wet? Het antwoord is nee. Het gaat macro-economisch gezien niet om heel veel geld, maar voor een huurder wel om een groot bedrag en voor de woningbouwverenigingen om veel zaken. Nu weet iedereen waar hij aan toe is.”
De rechtbanken en gerechtshoven moeten aangeven hoe vaak een vraag speelt, ook het parket van de Hoge Raad kijkt daar naar. “We zijn, zeker in het begin, soepel geweest in het toetsen daarvan”, zegt Polak. “We willen het gebruik van de procedure niet ontmoedigen.”
Te soepel
Vanuit de cassatiebalie klinkt echter de kritiek dat de Hoge Raad te soepel is. Cassatieadvocaat Jan-Paul Heering (BarentsKrans) zegt dat lagere rechters de Hoge Raad te gemakkelijk als vraagbaak gebruiken voor vragen die ze zelf ook makkelijk kunnen beantwoorden. Als voorbeeld noemt hij de uitspraak van 5 december 2014 waarin een vraag over herroeping aan de orde was En ook met de vraag of een kwestie in veel vergelijkbare geschillen speelt, neemt de Hoge Raad het niet altijd heel nauw, vindt Heering. Als voorbeelden geeft hij de prejudiciële uitspraken over vorderingen wegens inschrijvingskosten en recherchekosten op de kwaliteitsrekening van de notaris en een Caribische vraag in het kader van de vaststelling van het Nederlanderschap.
In contrast met beslissingen in reguliere cassatiezaken (ingevolge artikel 81 van de Wet op de Rechterlijk Organisatie kan een cassatieberoep zonder motivering worden verworpen) worden de prejudiciële antwoorden altijd uitvoerig gemotiveerd. En dat steekt bij de cassatiebalie, meent Heering. “Alle moeite die wordt gestoken in prejudiciële beslissingen gaat ten koste van reguliere beroepen.” Hij zegt dat dat gevoel gedeeld wordt in de cassatiebalie. “We bespreken dit binnen kantoor en ook in het bestuur van de Vereniging van Civiele Cassatie Advocaten (VCCA). We hebben er verschillende malen gesprekken over gehad met de Hoge Raad. Artikel 81 RO wordt te vaak toegepast, ook in zaken met interessante rechtsvragen. Het verschil in motivering met prejudiciële beslissingen heb ik zelf aangestipt, maar dat er een contrast bestaat, is duidelijk.”
En daardoor wordt het vertrouwen in de rechtspraak aangetast, meent Heering. Dat wordt bevestigd door een enquête van de VCCA. “We horen dat geregeld van klanten die een cassatieprocedure hebben doorlopen en dan worden opgescheept met de verkorte motivering van 81 RO. Mensen gaan niet meer naar de rechter. Als je dat een of twee keer hoort, denk je misschien dat die mensen niet tegen hun verlies kunnen. Maar het gebeurt vaak, en in grote zaken.”
Drempel
Volgens rechter Jongeneel stellen lagere rechters heus niet zomaar prejudiciële vragen. “Voor de feitenrechter is er een drempel. Die denkt echt niet ‘ik weet ik even geen antwoord, laat ik maar een vraag aan de HR sturen’. Als we alle vragen waar we niet direct antwoord op weten aan de Hoge Raad zouden stellen, zou de Hoge Raad 2000 vragen per week krijgen.”
Polak zegt dat door de hoge instroom van prejudiciële zaken andere zaken langer blijven liggen. “Er zit dus een zeker maximum aan, we weten alleen niet waar dat ligt.” Hoe dan ook heeft de hoge instroom van zaken de verwachtingen van de Hoge Raad overtroffen. “We waren heel benieuwd of het zou gaan lopen”, zegt Polak. “In het begin waren we zo laagdrempelig mogelijk, dus niet te streng op de ontvankelijkheid. Nu komen er steeds meer vragen binnen. We hadden gerekend op tien per jaar, vorig jaar waren het er al twintig. Dit werk kost tijd, en die moet je ergens vandaan halen.”
Juweeltjes van rechtsvinding
De beantwoording van prejudiciële vragen is een arbeidsintensief proces. “Het zijn zaken waarover we diepgaand moeten nadenken omdat je een algemene vraag krijgt”, legt Polak uit. “Bij gewone cassaties zijn zaken al op een bepaald spoor beland waardoor je meestal alleen op één punt hoeft te beslissen. Maar bij de prejudiciële vragen moet je vaak op veel meer punten beslissen.”
De antwoorden zijn daarom lang. “Sommigen vinden dat het korter moet”, zegt Polak. Een van die criticasters is Heering. Hij zegt allereerst: “De prejudiciële procedure is een nuttig en vruchtbaar instrument, dat vele juweeltjes van rechtsvinding heeft opgeleverd.” Maar het is hem ook opgevallen dat de Hoge Raad de procedure als troetelkindje behandelt. Heering snapt dat wel. “In prejudiciële procedures worden rechtsvragen in zuiverder vorm aan de Hoge Raad voorgelegd, ontdaan van de onplezierige ruis van gemengde beslissingen, gesteggel over de feitelijke grondslag en het belang en motiveringsvragen die bij reguliere cassatieprocedures wel aanwezig zijn.” In een toespraak op 8 juli tijdens een symposium ter gelegenheid van het tienjarig bestaan van de procedure constateerde hij “dat de raadsheren het heel aangenaam vinden om eens helemaal los te gaan met hun vaak indrukwekkende juridische vaardigheden en professorale neigingen.” Beantwoorden van rechtsvragen is voor juristen lekkerbekken geblazen, licht Heering toe. “Maar het zou fijn zijn als dit waardevolle instrument ietsje zuiniger zou worden toegepast.”
Polak heeft begrip voor die kritiek. “Als de prejudiciële procedure succesvol blijft, moeten we andere dingen minder of niet doen.” Hij kan nog niet zeggen welke dingen. Polak beaamt dat artikel 81 RO wordt ingezet om de werklast van de civiele kamer van de Hoge Raad binnen aanvaardbare grenzen te houden. “Maar de Hoge Raad gebruikt artikel 81 RO uitsluitend als hij meent dat, mede op basis van de conclusie van het parket, duidelijk is dat het cassatieberoep moet worden verworpen en er geen zaaksoverstijgende vragen aan de orde zijn.”
Groen of rood licht
De afgelopen tien jaar zijn in 112 zaken prejudiciële vragen gesteld; in 108 van die zaken zijn de vragen beantwoord. Vier zaken zijn nog in behandeling.
Een rechter die een prejudiciële vraag wil stellen, moet eerst partijen in de gelegenheid stellen hun visie te geven. Er ontstaat dan een debat over de rechtsvragen in de zaak. In tussenvonnissen van rechtbanken worden vragen regelmatig bijgesteld, er kunnen ook vragen worden toegevoegd. De zaak wordt stilgelegd totdat de Hoge Raad duidelijkheid heeft gegeven.
Als een vraag is binnengekomen op het Korte Voorhout, besluit de Hoge Raad eerst of de zaak in behandeling kan worden genomen (groen of rood licht). Na advies van het parket beslist de Hoge Raad: ja of nee. Bijna altijd was het ja, slechts een enkele keer nee.
“Bij groen licht stellen we zaak open op de website van de Hoge Raad, zodat derden kunnen aangeven of ze willen inspreken”, legt Polak uit. “Denk aan beroeps- of belangenverenigingen, bijvoorbeeld de Consumentenbond of de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders. De Hoge Raad bekijkt in elke zaak of dat mag. Nadat partijen en derden via een cassatieadvocaat hun zegje hebben gedaan, gaat de vraag naar het parket voor een conclusie, en vervolgens wordt de vraag bij ons in raadkamer besproken, waarbij alle dertien raadsheren meepraten. Daarna maken vijf raadsheren een concept, wat in de volledige kamer wordt besproken. Uiteindelijk rolt daar een antwoord uit, liefst binnen een half jaar. Maar dat halen we helaas niet altijd.”
Pionieren
De Hoge Raad beantwoordt een vraag niet als het gaat om een maatschappelijk gevoelig onderwerp waarmee de wetgever al bezig is. Bijvoorbeeld de vraag van rechtbank Den Haag of iemand zich bij de burgerlijke stand kan laten registreren als non-binair. Of een vraag over internationaal draagmoederschap. Als twee Nederlanders een buitenlandse draagmoeder inschakelen, en het kind komt met toestemming van de moeder naar Nederland, is dat dan een wettig kind van die Nederlanders? Polak: “Dan maken we pas op de plaats.”
Als de wetgever niet aan nieuwe wetgeving werkt, is de Hoge Raad wel aan zet. “Dan wordt het pionieren”, meent Polak. “Het moeilijke is dat je soms een prejudiciële vraag krijgt zonder dat je de context goed kent. Het enige dat we te zien krijgen is het vonnis plus de processtukken. Er zijn echter vaak niet zoveel processtukken, omdat er niet uitgebreid is geprocedeerd. Zeker als het om een procedure bij de kantonrechter gaat waar partijen soms geen advocaat hebben. Daardoor krijgen zaken soms een abstract, steriel karakter. Het is dan lastig te zeggen wat wij teweegbrengen als we het een of het ander zeggen.”
Consumentenzaken
De Hoge Raad denkt na over verbeteringen van de procedure. “Een van de denkrichtingen is dat het parket niet alleen naar juridische oplossingen zoekt maar ook aan fact finding doet, dus kijkt naar de context en de mogelijke gevolgen”, licht Polak toe. “Bijvoorbeeld wat het effect is in consumentenzaken. Als je richting A kiest, ga je rechtbanken overbelasten. Kies je B, dan krijgt de consument niet waar hij recht op heeft. Het parket zou een hearing kunnen organiseren waar alle spelers, groot en klein, kunnen langskomen. Dat kost veel tijd en het is moeilijk af te bakenen wie uitgenodigd moet worden. Dat moeten we met elkaar nog uitzoeken.”
Rechter Han Jongeneel pleit voor de mogelijkheid van contact tussen de Hoge Raad en de feitenrechter die de vraag heeft gesteld. “Uit de enquête onder feitenrechters blijkt dat ze daar behoefte aan hebben.” Hij zal daarvoor een voorstel doen in een bundel artikelen over de prejudiciële procedure die in december verschijnt bij Boom Juridisch. “Als de Hoge Raad wil weten wat nu precies wordt bedoeld of wat de consequenties zijn van een voorgenomen uitspraak, kan de Hoge Raad in mijn voorstel vragen stellen aan de feitenrechter, en partijen kunnen op die vragen en op de antwoorden van de feitenrechter reageren. Daarna komt de Hoge Raad pas met een uitspraak. Die optie is in te passen in het wettelijk systeem. De rechter kan aan partijen nu al een toelichting op de stellingen vragen. Het is niet een heel grote sprong om te zeggen dat de Hoge Raad een toelichting kan vragen aan de rechter die de vraag heeft gesteld.”
Dit najaar wordt het stellen van prejudiciële vragen ook mogelijk in strafzaken, als pilot binnen de modernisering van het Wetboek van Strafvordering.
