Sinds 1814 behoort de wetgever geen wetgeving tot stand te brengen die in strijd is met constitutionele normen en beginselen. Dit zal toch niet de eerste handleiding zijn voor wetgevingsjuristen?
“Klopt, dat is zeker niet het eerste instrument. In 2022 stelde BZK wel de eerste officiële Handreiking Constitutionele Toetsing vast, maar eerder bestonden al diverse documenten en werkwijzen om de kwaliteit van wetgeving, inclusief constitutionele aspecten, te waarborgen. Denk aan de Aanwijzingen voor de regelgeving en het Integraal Afwegingskader, waarbij ook andere ministeries, zoals Justitie en Veiligheid, betrokken waren. De handreiking is opgenomen in het huidige Beleidskompas (voorheen IAK).”
Wat is er ‘nieuw’ aan deze handleiding? Worden wetgevingsjuristen geacht op andere aspecten te letten wanneer zij wetteksten voorbereiden en opstellen?
“De vernieuwde handreiking laat zien hoe BZK de werkwijze voor constitutionele toetsing de afgelopen periode heeft herijkt en versterkt, onder meer in samenwerking met JenV. Nieuw is dat BZK nu ook actief dossiers selecteert voor toetsing op basis van criteria, in plaats van alleen op verzoek van ministeries. Bij stukken voor besluitvorming, bijvoorbeeld in de ministerraad, moet bovendien expliciet worden aangegeven welke eventuele constitutionele bezwaren BZK ziet.
Daarnaast biedt de handreiking praktische handvatten voor ministeries bij de uitvoering van een constitutionele toets. Het is niet zo dat wetgevingsjuristen nu geacht worden op andere aspecten te letten; waar relevant en afhankelijk van het voorstel, moeten constitutionele normen immers worden meegewogen. De herziene handreiking is overzichtelijker en praktischer, onder meer door een stappenplan voor de toetsing. Ook is er expliciet aandacht voor vaak relevante grondrechten, zoals het discriminatieverbod, het recht op een effectief rechtsmiddel en de persoonlijke levenssfeer, evenals voor nieuwe ontwikkelingen zoals sociale grondrechten. Het Handvest van de Grondrechten van de EU heeft ook een duidelijke plek.”
Hoe ziet de toets er in grote lijnen uit?
“Bij de toets wordt beoordeeld of in de toelichting alle relevante grond- en mensenrechten en andere constitutionele normen adequaat in kaart zijn gebracht en de gevolgen daarvan goed zijn doordacht. Daarnaast wordt bezien hoe het voorstel zich inhoudelijk tot deze normen verhoudt.”
Moeten alle wetten deze toets doorstaan? Reparatiewetjes bijvoorbeeld, die ook?
“Niet alle wetten hoeven de toets te doorlopen. Een voorstel komt in aanmerking als er substantiële grondrechtelijke of andere constitutionele aspecten spelen. De aard en ernst van een inbreuk die een voorstel maakt op een constitutionele norm is daarbij van belang of als er nog geen precedent is. Voorbeelden waar selectie in de rede ligt zijn inbreuken op het recht op een eerlijk proces, mogelijke discriminerende effecten, beperkingen van vrijheid van godsdienst, meningsuiting of persoonlijke levenssfeer, grootschalige gegevensverwerking, of institutionele normen in de Grondwet (zoals gevolgen voor ministeriële verantwoordelijkheid bij inrichting van zelfstandige bestuursorganen).”
We gaan ervan uit dat, als de toets netjes is uitgevoerd en geen constitutionele strijdigheid wordt gevonden, het intrekken van artikel 120 Grondwet – wat de rechter verbiedt wetten te toetsen aan de Grondwet – niet meer nodig is. Of zou rechterlijke constitutionele toetsing toch moeten worden ingevoerd?
“Die discussie speelt natuurlijk al sinds 1848. Het toetsingsverbod is gebaseerd op het idee dat wetten onschendbaar zijn en dat de democratisch gelegitimeerde wetgever het laatste woord heeft over wetten en de Grondwet, niet de rechter – en ook niet de uitvoerende macht of de koning. Thorbecke was hier trouwens kritisch over; zonder toetsing dreigt de wetgever feitelijk boven de Grondwet te staan.
De Raad van State kijkt nu vooraf al mee, en de rechter kan achteraf lagere regelgeving aan de Grondwet toetsen en wetten aan rechtstreeks werkende verdragsbepalingen, zoals het EVRM. Invoering van rechterlijke constitutionele toetsing, zoals voorgesteld in het coalitieakkoord, kan er mogelijkerwijs toe leiden dat de wetgever tijdens het wetgevingsproces (ex ante) nadrukkelijker rekening houdt met een mogelijke rechterlijke toets achteraf (ex post). Zo zou de ex post toetsing de ex ante toetsing in de praktijk kunnen versterken. Uiteindelijk blijft de bewaking van constitutionele normen in een democratische rechtsstaat een gedeelde verantwoordelijkheid van meerdere actoren; ambtelijk en ministerieel, wetgevende en rechterlijke macht.”
Wie of wat is uw bron van inspiratie?
“Hmm, dat verschilt. Ik kan mij laten inspireren door verschillende mensen om mij heen. Op dit moment lees ik Tolstoj (zie vraag hieronder) en heb ik voor de aardigheid Wijsheid voor iedere dag gekregen. Het is een verzameling wijsheden uit filosofische en religieuze teksten die hij in de loop der jaren las, aangevuld met zijn eigen overpeinzingen.”
Wat is niet over u bekend wat wel interessant is?
“Of het daadwerkelijk interessant is, weet ik niet, maar wellicht verrassend: ik ben in staat Poolse pierogi te maken.”
Wat is uw guilty pleasure?
“Het luisteren naar (obscure) countrymuziek uit Centraal- en Oost-Europa.”
Wat staat op uw bucketlist?
“Vakinhoudelijk of academisch heb ik recent interessante dingen gedaan, zoals bezoeken aan het verscheurde Poolse hooggerechtshof of het Hongaarse Grondwettelijk Hof. Daarom noem ik iets anders: een reis naar Indonesië en een safari in Tanzania of Namibië. Ik kijk ernaar uit de mooie natuur daar te ervaren, een wens die werd aangewakkerd toen ik weer stuitte op recente afleveringen van Our Planet (met de fantastische vertelstem van David Attenborough natuurlijk).”
Welk boek las u als laatst?
“Oorlog en Vrede, Leo Tolstoj.”
Als ik het voor het zeggen had, dan…
“… bouwen we samen – wetgever, rechter, ambtenaar én burger – aan een sterk constitutioneel ethos en aan een voortdurende, levende dialoog over de toepassing van onze Grondwet.”
