In september 2022 vroeg Bart Jan van Ettekoven, de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan de staatsraad advocaat-generaal Wattel een conclusie te nemen over de vraag of er ‘licht zit’ tussen de invulling van het begrip ‘overtreder’ in het bestuursrecht en het begrip ‘functioneel daderschap’ in het strafrecht.
Criteria voor daderschap
Deze week werd de conclusie bekend gemaakt. Volgens Wattel sluiten beide begrippen niet helemaal op elkaar aan. De criteria voor daderschap verschillen en ook de bewijslastverdeling. De bestuursrechter zou voor alle sancties – zowel herstelsancties als bestraffende sancties – moeten aansluiten bij de uitleg die in het strafrecht aan het begrip daderschap wordt gegeven. Dat is wat de wetgever heeft beoogd, aldus Wattel, al heeft die zich wellicht niet alle implicaties daarvan gerealiseerd.
Ontwerpfout
De staatsraad advocaat-generaal realiseert zich dat deze uniforme uitleg van het daderbegrip leidt tot maatschappelijk ongewenste situaties. Dat geldt met name bij herstelsancties: dan kunnen bijvoorbeeld kosten van bestuursdwang niet meer worden verhaald, terwijl dat maatschappelijk wel wenselijk is. Maar dit probleem moet de wetgever oplossen: die maakte, aldus Wattel, een ontwerpfout door ook bij het herstelsanctierecht aan te sluiten bij het strafrechtelijke begrip daderschap. Als het uniforme overtredersbegrip in concrete situaties tot maatschappelijke onwenselijke situaties leidt, dan zou de bestuursrechter daar in zijn uitspraak expliciet op moeten wijzen zodat de wetgever zijn verantwoordelijkheid kan nemen.
Dwangsom
Aanleiding voor deze conclusie zijn twee verschillende zaken. In de ene zaak ging het om een bestraffende sanctie: een boete van € 20.500 die de gemeente Amsterdam op grond van de Huisvestingswet oplegde aan een woningeigenaar wegens het onttrekken van die woning aan de bestemming, terwijl daar geen vergunning voor was. In de andere zaak ging het om een herstelsanctie. Daarbij speelde een dwangsom een rol die de gemeente Enschede oplegde aan een bedrijf dat een markt exploiteert. Het bedrijf stelde gratis reclameborden ter beschikking aan marktbezoekers, maar die mogen niet zonder toestemming van de gemeente op openbare plaatsen worden geplaatst. De gemeente wilde het bedrijf met de dwangsom dwingen om herhaling te voorkomen.
Reageren op de conclusie
De partijen die bij de twee zaken zijn betrokken, krijgen nu eerst de mogelijkheid om op de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal te reageren. Hierna zal de Afdeling bestuursrechtspraak als hoogste algemene bestuursrechter uitspraak doen in beide zaken.
