Ze wordt gelukkig bij en op het water. Een meer, een rivier, de zee – het geeft rust. Dat zijn, zegt ze, plaatsen die je ruimte geven om na te denken. En wat ook fijn is: aan het water word je vanzelf klein. “Denk nooit dat je belangrijk bent bij het water. Zo’n plaats werkt heel relativerend.”
Het is even zoeken naar wat Marleen van Rijswick, hoogleraar Europees en nationaal waterrecht aan de Universiteit Utrecht heeft met water, en dan volgen deze persoonlijke ontboezemingen. Maar water is méér, zegt ze: het raakt aan voedsel, klimaat, gezondheid, de menselijke waardigheid, biodiversiteit. Aan veel conflicten ligt water ten grondslag. “Ik wil ook echt iets bijdragen aan de publieke zaak. Dat iedereen toegang heeft tot water, dat het eerlijk wordt verdeeld, dat het schoon is, dat mensen niet worden geteisterd door overstromingen of droogte, dat het er niet alleen is voor de rijken – dat is mijn intrinsieke drijfveer.”
Komt u toevallig uit een familie van vissers, zeilers of binnenvaartschippers?
“Als Limburgs meisje?”
Ook niet uit een juristenfamilie?
“Ik kom uit een familie van mijnwerkers, boeren en ondernemers. Dicht bij mijn geboortedorp lagen de Maasplassen. Daarop gingen we overigens niet varen. Schaatsen kan ik ook niet, water moet stromen. Ik groeide op in de Betuwe, aan de Lek. Daar bracht ik mijn middelbareschooltijd door. Die periode is doorgaans bepalend voor de landschappen waarvan je houdt.”
Romantiek
Het had niet veel gescheeld of Van Rijswick was nooit zo ver in het water gedoken. Ze studeerde enige tijd rechten, maar stapte over naar een schildersopleiding – geen kunstschilder, huisschilder. Helaas richtte die zich vooral op managementfuncties in plaats van het ambacht zelf. Bovendien heeft ze hoogtevrees, en schilders staan vaak op trapjes. Zo werd de rechtenstudie alsnog opgepakt en afgerond. Die oude liefde is er nog steeds: “Als ik echt blij wil worden, dan doe ik iets met mijn handen of zit ik aan het water. Of bekijk ik de prachtige waterstaatswerken. Stoere romantiek.”
Van Rijswick studeerde in de jaren tachtig staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Utrecht, tijden met een onbedoelde tweedeling: de jongens van ruimtelijk ordeningsrecht en de meisjes van milieurecht – zo herinnert ze zich die periode. “Water is een mix van die twee. Water is van alle mensen. Zo’n thematische insteek zorgt ervoor dat je veel verschillende juridische aspecten bekijkt: lozingsvergunningen, waterkwaliteit, overstromingen, de inrichting van het landschap, de effecten van klimaatverandering, de privatisering van de watervoorziening, mensenrechten en het recht op water. Met een focus op water liggen alle gebieden van het recht voor je open. Dat maakt het zo mooi: je kunt over grenzen heen kijken.”
Standaardarresten
In die jaren krijgt haar universiteit een bijzondere leerstoel waterstaats- en waterschapsrecht, die eerst wordt bekleed door Joep Verburg, daarna door Alfred van Hall, destijds tevens dijkgraaf. De leerstoel werd gevestigd door de Stichting Schilthuisfonds, die nu nog steeds de – inmiddels ‘gewone’ – leerstoel van Van Rijswick financieel ondersteunt. De leerstoel wordt gefinancierd door de Unie van Waterschappen, het Rijk, de provincies, de drinkwaterbedrijven (via de Vewin) en de Stichting toegepast onderzoek waterbeheer.
Van Halls vak volgde zij echter niet, achteraf realiseert ze zich dat ze niet eens wist dat het bestond. Water was wel een thema dat aandacht kreeg toen ze secretaris was van de Vereniging voor Milieurecht. Toen begon ook het inzicht te ontstaan dat water vaak het voorgebied is van grotere, algemenere kwesties. Ze verwijst naar de vele standaardarresten die watergerelateerd zijn: Pikmeer, Voorste Stroom, Windmill, Kalimijnen. Water, zegt Van Rijswick, is strafrecht, privaatrecht, internationaal recht, bestuursrecht, Europees recht. “De eerste milieuwet, na de Hinderwet, was de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Ook binnen het Europese milieurecht was er als eerste aandacht voor water. Het komt overal terug omdat het belangrijk is. Het is met alles verweven en essentieel voor ons bestaan.”
Water is ook iets waar men zich in Nederland doorgaans weinig druk om maakt. Het komt uit de kraan, dat is vanzelfsprekend. Kost nauwelijks iets. Als we een keer geen droge voeten hebben, is dat een uitzondering. Ons waterbeheer is van hoge kwaliteit en wordt internationaal geroemd, mede door de lange geschiedenis die het kent – de eerste polders werden duizend jaar geleden aangelegd. “Dat we het goed doen komt niet alleen door onze technische kennis, maar ook door onze juridische kennis, de organisatie van het waterbeheer, door de wijze van financiering, door de ligging van Nederland aan het einde van vier grote rivieren en door het klimaat – we hebben geluk met voldoende regenval.”
Dat heeft ertoe geleid dat op het terrein van het waterbeheer de Nederlander een ongekend vertrouwen heeft in de overheid. “We drinken uit de kraan, wil je zwemmen dan spring je in een meertje, koop of huur je een huis dan denk je: dat zal hier wel kunnen.” Dat vertrouwen verandert vooralsnog niet, ook als het een keer goed misgaat, zoals in juli in Zuid-Limburg. “Het is wel iets wat we moeten koesteren en waarin we moeten blijven investeren. Het gebrek aan bewustzijn is tegelijkertijd de grootste valkuil van het Nederlandse waterbeheer.”
Omgevingswet
Toen Van Rijswick twintig jaar geleden promoveerde, constateerde ze dat de waterregelgeving uitgebreid is, onduidelijk en complex. Met de Waterwet (2009) zijn veel deelaspecten van waterbeheer geïntegreerd. “Een compliment voor de wetgever”, zegt Van Rijswick: het is een relatief makkelijke en duidelijke wet waarmee goed valt te werken. “De grenzen van de integratie zijn goed gekozen. Dat wat moet worden geïntegreerd zit in de Waterwet. Wat er niet in zit, maar wat wel relevant is voor goed waterbeheer kan worden afgestemd met ruimtelijke ordening, milieu, natuur, ecologie, landbouw of cultureel erfgoed.” De Waterwet noemt ze overzichtelijker dan de EU-regelgeving, hoewel die ook deels is geïntegreerd in de Kaderrichtlijn Water.
Maar nu komt de Omgevingswet eraan, waarin ook al die andere beleidsterreinen moeten worden geïntegreerd, hoewel ze allemaal een andere doelstelling en invalshoek hebben. Bescherming van natuurgebieden, het voorkomen van milieuschade, de waterstaatswerken, al die functies moeten weer goed worden afgestemd zodat ze elkaar niet in de weg zitten. “Mijn angst is nu dat de integratie deels te ver gaat, terwijl wezenlijke onderdelen vanwege politieke keuzes juist niet worden geïntegreerd. Als het te complex wordt krijgt water niet meer de aandacht die het nodig heeft of het raakt de noodzaak van een goed toespitste benadering kwijt. Neem de grote bedreigingen voor de waterkwaliteit: meststoffen en bestrijdingsmiddelen, daarover ging mijn proefschrift al. Die worden niet in de Omgevingswet gereguleerd, hoewel ze belangrijke oorzaken zijn van waterverontreiniging. In die zin zijn we in de afgelopen twintig jaar niet veel opgeschoten als de Waterwet weer wordt opgeheven. De integratie is niet primair gebaseerd op inhoudelijke keuzes en de grote opgaven waarvoor we staan, maar op politieke keuzes waarachter grote maatschappelijke belangen zitten.”
Bestaat de kans dat het belang van water ondergesneeuwd raakt? Van Rijswick sluit het niet uit, net zoals tijdens de bankencrisis toen op rijksniveau veel minder geld beschikbaar was voor waterkwaliteitsmaatregelen. “Overigens gold dat niet voor de noodzaak van hoogwaterbescherming, daarover bestaat de minste discussie. Maar krijgt het ecologisch belang voldoende aandacht? Sommigen vinden ecologische aspecten van water belangrijk, anderen willen – gechargeerd gezegd – niet voor iedere waterspin de landbouw dwarszitten of infrastructurele projecten blokkeren.”
Ecologie
De waterjurist mag dan bij die keuzes best normatief optreden, vindt Van Rijswick, zoals in het verleden is gebeurd. De milieuwetgeving begon ooit met de bescherming van water vanuit volksgezondheidsperspectief, het water was jaren geleden nog behoorlijk vervuild. “De waterkwaliteit is nu enorm verbeterd, dat is het succes van de milieubeweging en leidde tot effectieve wetgeving. Maar we zijn er nog niet: ecologie en droogte zijn er als speerpunten bijgekomen. Dat vraagt om investeringen: geld, ruimte, de inzet van het instrumentarium van andere beleidsterreinen. Maar ook om antwoorden op overkoepelende vragen: willen we zoveel gewasbeschermingsmiddelen en nutriënten gebruiken, willen we zoveel uitstoot als daardoor het waterleven armer wordt?”
Juist dan kan de waterjurist zich doen gelden. Die zit óók aan de voorkant van het beleidsproces en schrijft mee aan wetsontwerpen. Dat noemt Van Rijswick ook het leukste voor jonge juristen: het is een klein wereldje waarin je ook als net afgestudeerde kunt meedenken en waarin je ideeën echt worden gehoord. “Je werkt niet alleen mee aan de technische kant van regelgeving, ook aan de normatieve kant: hoe borg je de verschillende belangen, hoe organiseer je de financiering en de democratische legitimatie, hoe controleer je de uitvoering. Het gaat vaak om grote projecten, zoals Ruimte voor de Rivier, dijkversterkingen en de bescherming van bijvoorbeeld de Waddenzee. Je hebt dan niet alleen met milieuwetgeving te maken, maar ook met grondaankoop – waterrecht is privaatrecht én publiekrecht.”
Waterjuristen onderzoeken tegenwoordig ook onbekend terrein, zoals de vraag of rivieren rechten moeten hebben, of rechtspersoonlijkheid moeten bezitten. “Wie behartigt het belang van het water zelf? Moet water ook worden beschermd om zijn intrinsieke waarde, en wie komt daar dan voor op? Spannende vragen. Het is juristen eigen om overal problemen te zien, maar hier kunnen ze aantonen dat ze water en natuur ook op een andere manier kunnen beschermen.” Ook andere verrassende vragen kunnen aan de orde komen. “Een studente schreef een mooie scriptie over de Eems-Dollard. Waarom is dat zo’n prachtig gebied? Door menselijk ingrijpen. Misschien verdwijnt dat wel als je de natuur zijn gang laat gaan. Waarschijnlijk verdwijnt dan half Nederland. De vraag waar we als samenleving voor staan is: wíllen we en kunnen we wel terug naar een natuurlijke staat?”
Kwetsbare waarden
Waar de gemiddelde Nederlander water doorgaans ziet als een non-probleem, maakt Van Rijswick zich toch zorgen. Zij ziet dat kwetsbare belangen – zoals die van water – in politieke discussies vaak het onderspit delven. Het stemt haar niet bepaald optimistisch. “Kennelijk willen we alles een economische waarde geven en tellen andere waarden nauwelijks meer mee in het publieke debat en de besluitvorming. Water ís belangrijk, voor iedereen. Dat zou je niet via lobby’s of NGO’s hoeven te bevechten. Het belang van kwetsbare waarden zijn we een beetje uit het oog verloren, ook als jurist.”
Het huidige streven naar efficiëntie en verdienmodellen komt waterbelangen ook niet ten goede, vindt Van Rijswick. Neem de rekening die moet worden betaald voor het water zelf: die heeft veel minder invloed op de bedrijfsvoering dan de energierekening. “Maar er komt een keerpunt. Je zag het al toen tijdens een droge zomer elektriciteitsbedrijven heel kort niet meer hun koelwater mochten lozen. Zonder stroom houdt alles op, maar zonder water kunnen bedrijven ook niet. Na een paar droge zomers realiseerden ook de scheepvaart en de landbouw zich pas écht: water is belangrijker dan we dachten.”
Maar ja: we zijn ‘ongelooflijk verwend’. Er komt altijd goed en goedkoop water uit de kraan, je kunt het zelfs drinken – op veel plaatsen in de wereld heb je daarvoor waterflesjes nodig. Waaróm waterbeheer belangrijk is zit minder tussen de oren. Maar ook dat kan gaan veranderen, denkt Van Rijswick. Door klimaatverandering wordt toegang tot voldoende water een groter probleem: op sommige plaatsen ontstaan er tekorten, elders is er te veel. Steden houden bij gebiedsontwikkeling meer ruimte voor water vrij, richten stadsstrandjes in of leggen (opnieuw) grachten aan, wat verkoelend kan werken. “Dat zijn bemoedigende ontwikkelingen en maakt de stad leefbaarder voor iedereen.”
Politieke keuzes
Daaraan liggen politieke keuzes ten grondslag. Het belang van voldoende en schoon water zou volgens Van Rijswick niet moeten afhangen van welke partij de sterkste lobby heeft. “Het waterbelang is minder goed in geld uit te drukken, en de vraag is ook of je dat wel zou moeten willen. Je kunt water in wetgeving makkelijk een zwaarder belang toekennen, maar dat is het resultaat van politieke afwegingen. De diepere vraag is: wat voor land willen we zijn en hoe belangrijk vinden we water daarin?”
Het kán helpen, denkt Van Rijswick, wanneer de consequentie van een bepaalde politieke keuze inzichtelijk wordt gemaakt, iets wat nu doorgaans niet gebeurt. Zij herinnert zich het Kamerdebat over de omzetting van de Kaderrichtlijn Water in Nederlandse regelgeving. “Kamerlid Van der Vlies van de SGP kwam met een motie: de implementatie van die richtlijn mag de landbouw geen geld kosten. Die motie is breed gesteund. Maar de vraag op wiens bord de kosten dán worden gelegd, werd niet gesteld.” Vooralsnog lijkt een helpende hand wel van Europa te komen: de Kaderrichtlijn Water gebruikt voor het eerst het begrip ‘billijk’ – een hele vooruitgang. “Ooit was Nederland een voorloper, nu implementeren we strikt wat moet en meer ook niet, met uitzondering van de bescherming tegen overstromingen. Ons ambitieniveau is geminimaliseerd. Als er een richtlijn komt zoals de Kaderrichtlijn water, dan stoppen we veel energie in het zoeken naar uitzonderingen of uitstel, en niet in een correcte omzetting. Ten koste van ons waterbeheer.”
Wat kan de waterjurist dan nog doen?
“Inzichtelijk blijven maken wat de risico’s en gevolgen van dergelijke politieke keuzes zijn. Maar ook aandacht blijven vragen voor een eerlijke verdeling van de lusten en lasten binnen het waterbeheer. Water is óók erfgoed, dat moet worden beschermd. Klimaatverandering en het bijbehorende beleid gaan een tweedeling in de samenleving veroorzaken. De rijken kunnen zonnepanelen en elektrische auto’s betalen, voor de armen nemen de lasten toe. Als jurist kun je opkomen voor de kwetsbare natuur, maar ook voor minder mondige of minder goed bedeelde mensen. Je kunt wijzen op de noodzaak van een transparante discussie waarin alle belangen zijn afgewogen. Je kunt ervoor zorgen dat de verliezers een eerlijke toegang tot de rechter krijgen door te wijzen op beleidsinstrumenten die die toegang beperken.”
Echt optimistisch is Van Rijswick niet. “We krijgen te maken met een zeespiegelstijging en bodemdaling. Er komen nieuwe chemische stoffen waarvan we de effecten op water niet kennen. Er kunnen conflicten over water en over landgebruik ontstaan, ook in Nederland. Als mensen niet meer overal kunnen wonen, kun je de solidariteit waar ons waterbeheer nu zo sterk op is gestoeld kwijtraken.”
Verbeelding
Van haar generatiegenoten verwacht Van Rijswick niet al te veel, des te meer vertrouwen heeft ze in de jeugd. “Mijn generatie heeft in de politiek voortdurend de nadruk gelegd op economische waarden. Ik word wel optimistisch als ik naar studenten kijk. We moeten beter naar hen luisteren. Ze hebben ideeën, denken onafhankelijk, vinden ook niet-economische waarden belangrijk. Ze maken zich druk over de CO₂-uitstoot, fast fashion en plastic in het water. Vaak moet je iets kwijtraken om de waarde ervan in te zien. Ik hoop dat we de waarde van water niet verliezen – dan zijn we te laat.”
Maar Van Rijswick gelooft ook in de kracht van de verbeelding – iets wat doorgaans niet bij juristen past, meer bij kunstenaars. Zo haalde de Universiteit Utrecht enkele jaren geleden een ‘walvis’ naar Nederland. Die had Van Rijswick zien staan in Brugge – een plastic gevaarte van elf meter dat de vervuiling van de oceanen met plastic inzichtelijk maakt. Zes maanden stond deze ‘Skyscraper’ in de Utrechtse Catharijnesingel. “Ouders vertelden kun kinderen over de plastic soep, maar óók andersom. Daarmee kun je soms meer bereiken dan met wetgeving. Of neem het project van kunstenaar Daan Roosegaarde: met licht liet hij zien hoe hoog het water kan komen te staan als er een overstroming zou zijn. Een jurist kan best een norm in de wet zetten, maar dat is abstract: visualiseren werkt beter. Hoe maken we mensen duidelijk wat er gebeurt als de ecologische kwaliteit van water achteruitgaat? Hoe ziet een duurzame toekomst er uit? Ik weet het ook niet, ik ben een jurist. Maar het is positief dat mensen met verschillende achtergronden samenwerken om waterproblemen aan te pakken. Juristen kunnen het niet alleen. Maar zonder recht gaat het ook niet.”
