Advocaten ambtenarenrecht lopen zich warm en de eerste boeken over het onderwerp worden al gepubliceerd: op 1 januari 2020 treedt de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren in werking. Duizenden ambtenaren worden dan plotseling werknemer met een arbeidsovereenkomst. Een grote operatie met veel juridische kanten. Een aantal juristen licht in het nieuwe nummer van Mr. toe wat er zoal gaat veranderen.
Nataschja Hummel is zelf een goed voorbeeld van hoe de ambtenaren- en werknemersstatus door elkaar kunnen lopen. Eerst werkte ze op de Vrije Universiteit, een instelling voor bijzonder onderwijs. Daar was ze werknemer met een arbeidsovereenkomst. Vervolgens maakte ze de overstap naar de Universiteit Utrecht, openbaar onderwijs. “Van de ene op de andere dag werd ik ambtenaar, zonder dat mijn werk – onderwijs geven aan rechtenstudenten, werken aan mijn proefschrift over de rechtspositie van militairen – inhoudelijk veranderde”, zegt Hummel, die arbeidsrecht doceert.
Dankzij het initiatiefwetsvoorstel dat Fatma Koşer Kaya (D66) en Eddy van Hijum (CDA) in 2010 indienden, komt een eind aan die situatie. Op 1 januari 2020 – de datum dat de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren zou moeten ingaan – komt de principiële gelijkstelling van de status en de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand. Werknemers hebben nu een (tweezijdige) arbeidsovereenkomst, ambtenaren een (eenzijdige) aanstelling. Onder de nieuwe wet krijgen bijna alle ambtenaren een arbeidsovereenkomst, hoewel hun inhoudelijke arbeidsvoorwaarden niet veranderen. De strikte scheiding tussen het arbeidsovereenkomst (privaatrecht) en de ambtelijke aanstelling (publiekrecht) gaat verdwijnen. “We krijgen eenvormigheid in de arbeidsverhoudingen”, vat Hummel de nieuwe situatie samen.
Wel behouden ambtenaren hun eigen status. Voor hen geldt de Ambtenarenwet nog steeds, hoewel de versie van 2017 flink is ingekort vergeleken met de ‘oude’ Ambtenarenwet – die telde nog 137 artikelen, de Ambtenarenwet 2017 telt er nog maar achttien. “Deze gaan over de grondrechten van ambtenaren – zoals de ingeperkte vrijheid van meningsuiting –, integriteit en de ambtseed”, aldus Hummel. “Maar deze kernwaarden zien we ook vaak terug in de private sector. Denk bijvoorbeeld aan de bankierseed. En ook werknemers kunnen worden beperkt in de vrijheid van meningsuiting.”
Big Bang
De gewone ambtenaar, werkzaam bij gemeenten, provincies, rijksoverheid en waterschappen, zal er weinig van merken. Op 31 december 2019 verlaten ze hun kantoren als ambtenaar en na Nieuwjaar 2020 keren ze als werknemer terug, en ze blijven hetzelfde werk doen. De knallen in de Oudjaarsnacht gaan gelijk op met wat de Big Bang wordt genoemd: van rechtswege worden duizenden aanstellingen omgezet in even zo vele arbeidsovereenkomsten met dezelfde inhoud. Alle bestaande afspraken en toezeggingen worden zoveel mogelijk overgenomen. Hummel: “Maar op detailniveau misschien weer niet. Wat nu lokaal is geregeld, kan botsen met het Burgerlijk Wetboek.”
Ambtenaren merken pas echt dat ze te maken krijgen met een ander regime als ze in een conflict belanden. Dat kan gaan over een beoordeling, het uitblijven van een promotie, een dreigend ontslag of iets kleins als gedoe over een reiskostendeclaratie. Nu nog neemt het bestuursorgaan daarover een besluit, op grond van de Algemene wet bestuursrecht. En kan de ambtenaar bezwaar aantekenen, in beroep gaan bij de bestuursrechter en ten slotte bij de Centrale Raad van Beroep, de hoogste ambtenarenrechter, zijn gelijk proberen te halen. “Die rechtsbescherming wordt helemaal anders”, zegt Hummel. “De werknemer van nu moet in zo’n geval naar de kantonrechter, de ambtenaar in de toekomst ook. De indieners van het initiatiefwetsvoorstel vinden dat de procedure bij de kantonrechter het meest geschikt is voor arbeidsgeschillen.”
Voor ambtenaren is dat niet altijd een vooruitgang, zegt Hummel: de bezwaarschriftprocedure is laagdrempelig, een stap naar de kantonrechter neem je minder snel. “Aan de andere kant: de bestuursrechter toetst de rechtmatigheid van een besluit. Als hij terugverwijst naar het bestuursorgaan, ben je geen stap verder. Bij de kantonrechter vindt finale beslechting plaats. Dat is weer winst.”
Ontslag
Ook advocaat Sjoerd Richters, verbonden aan Capra Advocaten – gespecialiseerd in ambtenarenrecht – meent dat de gewone ambtenaar niet zoveel zal merken van de Big Bang. Maar links en rechts vangt hij toch wat zorgen op, zorgen van ambtenaren die vrezen dat ze onder het nieuwe regime eerder kunnen worden ontslagen door hun ‘overheidswerkgever’. “Dat zal absoluut niet zo zijn, maar zo iemand merkt wel dat een eventuele ontslagprocedure anders verloopt, dat er anders wordt omgegaan met ontslaggronden en dat de ontslagvergoeding wel eens anders kan zijn.”
Richters: “Na 2020 behouden ambtenaren min of meer dezelfde rechtspositie. De rechtspositieregeling voor gemeenteambtenaren zal wel omgezet worden in een cao gemeenten, die algemeen verbindend zal worden verklaard. Tóch is de vraag hoe die rechtspositie, nu nog verwoord in regelingen als de CAR/UWO één op één wordt omgezet in de cao. Blijven bovenwettelijke uitkeringsaanspraken bijvoorbeeld bestaan, naast de voor de ambtenaar nieuwe transitievergoeding? Verder zijn er op lokaal niveau afspraken gemaakt met ambtenaren, zoals beloningsregelingen. Die hangen onder de CAR/UWO en moeten allemaal Wnra-proof worden gemaakt.” Hij wil maar zeggen: de intentie is een één-op-één omzetting, maar of dat in de praktijk ook zo uitpakt, moet nog worden bezien.
Zo zal het ambtenarenontslagrecht in grote lijnen hetzelfde blijven, maar de verschillen zijn minstens even groot. Met de invoering van de Wet werk en zekerheid (WWZ, 2015) werd in het arbeidsrecht een gesloten stelsel van ontslaggronden geïntroduceerd. Richters: “Dat is vergelijkbaar met het huidige ambtenarenontslagrecht, dus heel herkenbaar. Zoals de ontslaggrond disfunctioneren: in beide gevallen moet er een stevig dossier over de medewerker zijn en er moet hem gelegenheid zijn geboden zich te beteren. Het ontslag op ‘andere gronden’ echter is voor beide stelsels anders. Voor de arbeidsrechter is dat een op zichzelf staande ontslaggrond, voor de bestuursrechter meer een ‘veegbepaling’. Mijn verwachting is dat de ambtenaar na de transitie hier iets meer bescherming uit kan halen. Pluspuntje voor de ambtenaar.”
Proceskosten
Daar staat een ander risico tegenover. “De bestuursrechter, die nu nog oordeelt over ontslagzaken van ambtenaren, heeft in het proces een actieve rol bij het zoeken naar de materiële waarheid en kan ambtshalve gronden en feiten aanvullen. De civiele rechter is lijdelijk, en voor hem geldt: alleen waarvan hij in geding kennis heeft genomen mag hij in zijn beslissing meenemen en wat niet is betwist, staat voor de rechter vast. De ambtenarenrechter stapt daar makkelijker over heen. Dat betekent dat partijen in de toekomst alerter moeten zijn.”
Nog een verschil, zegt Richters. “De bestuursrechter zal een ambtenaar zelden veroordelen in de proceskosten. En als dat gebeurt, geldt een forfaitair bedrag dat niet zo hoog is. Bij de civiele rechter kan dat anders zijn: die kan een werknemer wel in een deel van de proceskosten van de wederpartij veroordelen. De vraag is of het zo’n vaart zal lopen.”
Tot slot moet volgens Richters worden bezien of de bestuursrechter en civiele rechter gelijk toetsen. “Neem ambtelijke integriteit. De bestuursrechter heeft daar veel feeling mee. Stel, een ambtenaar zit louter uit nieuwsgierigheid te neuzen in vertrouwelijke gegevensbestanden, zoals de Basisregistratie personen. De bestuursrechter kent dan zero tolerance, dat gedrag is strafontslagwaardig. De civiele rechter neigt soepeler te toetsen, en het is de vraag wat die na 2020 gaat doen als een werknemer in overheidsdienst de fout ingaat. Of neem alcoholverslaving. De civiele rechter ziet dat in de regel als een ziekte, de bestuursrechter niet. Dat maakt nogal wat uit als dat in je ontslagprocedure speelt.”
Hoger beroep
Het is de Centrale Raad van Beroep die nu nog in hoger beroep oordeelt over conflicten met ambtenaren. Jaarlijks behandelt de Raad zo’n 7500 zaken, waarvan er een kleine duizend over het ambtenarenrecht gaan. Kees Bangma, senior raadsheer en teamvoorzitter van de werkstroom ambtenarenrecht verwacht dat zo’n 40 procent daarvan over blijft. “Ongeveer vierhonderd ambtenarenzaken zullen we na 2020 doen, zo’n zeshonderd minder dan nu. ”
Maar met een heel grote slag om de arm. Extrapoleren van nu naar 2020 kan een vertekend beeld opleveren. “Soms heb je plotseling veel zaken over één onderwerp, zoals de reorganisatie van de politie. Een paar jaar later is dat over. Dat maakt voorspellen zo lastig.”
De ambtenarenzaken die nog bij de Raad blijven, betreffen kwesties rond de politie, militairen en burgerpersoneel bij Defensie en rechterlijke ambtenaren: zij worden niet genormaliseerd – zij krijgen dus geen arbeidsovereenkomst maar blijven eenzijdig aangesteld.
Minder zaken voor de Raad betekent zeker niet dat er mensen uit moeten, zegt Bangma. “Het is nog maar de vraag of er in totaliteit bij de Raad minder zaken zullen instromen. Bovendien zal de uitstroom niet dalen. Ik verwacht eerder dat er mensen bij komen. Nu er bij de werkstroom ambtenarenrecht wat ruimte komt, zal die worden ingezet om elders – met name bij bijstand en arbeidsongeschiktheid – de doorlooptijden te versnellen.” Wel verwacht Bangma nog de nodige zaken te doen in de ‘nasleep’. “Iedere ambtenaar die net voor de inwerkingtreding van de normalisering bezwaar aantekent tegen een besluit over bijvoorbeeld zijn ontslag, kan nog in beroep bij de rechtbank. Wordt één of twee jaar later hoger beroep aangetekend, dat is het mogelijk dat wij in 2022 nog steeds ambtenarenzaken volgens het huidige regime doen.”
De overige zestig procent ambtenarenzaken – conflicten van onder meer gemeente-, provincie- en rijksambtenaren – zullen na 2020 door de gerechtshoven worden behandeld. Bangma verwacht daar geen problemen. “Na 2020 vallen deze ambtenaren onder het civiele arbeidsrecht en die kennis is bij de hoven aanwezig.”
