Decentraal wat kan, centraal wat moet. Deze grondhouding van het kabinet in de niveaubepaling van beleidsuitvoering geldt voor alle overheidslagen. Het rijk is uiteraard gebonden aan haar eigen uitspraak, maar in hoeverre kan een provincie hieraan gebonden worden? Je zou zeggen dat provincies in beginsel zoveel mogelijk aan de gemeenten over moeten laten. Wanneer we het hebben over de uitvoering van het ruimtelijk beleid, dan zou dit bijvoorbeeld moeten betekenen dat gemeenten een vrije hand hebben bij de hoeveelheid woningen die ze willen bouwen, de locatie waar een bedrijventerrein moet komen of hoe ze om willen gaan met vrijkomende agrarische bebouwing.
In de Wet ruimtelijke ordening (Wro) zijn de ruimtelijke verantwoordelijkheden van gemeente, provincie en rijk niet concreet afgebakend. Wel kan een provincie een verordening vaststellen waarin het provinciale belang wordt gewaarborgd. Los van deze verordening kan een provincie zijn belangen waarborgen door het zelfstandig vaststellen van een inpassingplan of projectbesluit of het geven van een proactieve of een reactieve aanwijzing. Deze instrumenten die de wet aan provincies biedt, geven voldoende zekerheid dat provinciale belangen gewaarborgd blijven. Het opstellen van een (uitgebreide en diepgaande) verordening is mijns inziens dan ook niet noodzakelijk.
Niet elke provincie deelt deze opvatting. Een goed voorbeeld is de provincie Groningen. Onlangs heeft deze provincie een nieuw provinciaal omgevingsplan en een provinciale verordening vastgesteld. In deze verordening wordt diepgaand ingegrepen in de gemeentelijke autonomie. Uit eigen detacheringsopdrachten en die van Yacht-collega’s heb ik gemerkt dat ambtenaren van verschillende Groningse gemeenten dit in ieder geval zo ervaren.
In de gehele provincie is het bijvoorbeeld verboden om reclamemasten toe te staan die hoger zijn dan zes meter. Volgens de provincie vormen hoge reclamemasten in het algemeen een ontoelaatbare inbreuk op de ruimtelijke kwaliteit van het stedelijk gebied en het buitengebied. Ik vraag mij echter af of je hier wel kunt spreken van een provinciaal belang.
Een ander voorbeeld is gelegen in de bepaling dat uitbreiding van een agrarisch bedrijf met (een neventak) intensieve veeteelt in beginsel niet mogelijk is. Slechts bedrijven die reeds een behoorlijke omvang hebben mogen uitbreiden. Niet alleen raakt de provincie hiermee mijns inziens het gemeentelijke belang, maar wordt in feite ook het failliet over vele boeren uitgesproken. Ook hier weer de vraag: is er wel sprake van provinciaal belang?
Het rijk geeft het reeds aan: decentraal wat kan. Daarom is waarschijnlijk ook de inkleuring van het Wro-begrip ‘provinciale belangen‘ door het rijk overgelaten aan de provincies zelf. Elke provincie gebruikt hierbij andere kleuren en dat levert diversiteit op tussen de verschillende provinciale beleidsstukken. Belangen zijn immers afhankelijk van tijd en plaats en in mindere mate van het politieke kader. Bij het maken van keuzes worden maatschappelijke, politieke en sociaaleconomische opvattingen meegewogen.
Duidelijk is wel dat de verantwoordelijkheid voor een goede ruimtelijke ordening in beginsel bij de gemeente ligt. Als een ruimtelijk belang het gemeentelijk niveau overstijgt, kunnen provincies deze verantwoordelijkheid naar zich toe trekken, maar alleen als het uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is dat deze belangen als provinciaal belang worden aangemerkt. De provincie mag dit echter zelf bepalen. Wie controleert de provincie bij het invullen van het provinciaal belang? Provincies willen over het algemeen liever te veel dan te weinig reguleren. Oorzaak hiervan is onder meer het wegvallen van de provinciale goedkeuring van bestemmingsplannen.
Regulering is echter niet per definitie verkeerd. Zo heeft de provincie een bovengemeentelijk inzicht in bijvoorbeeld de woningbehoefte. Daardoor kan beter gestuurd worden op een goede aansluiting van de locatie en het aantal nieuwbouwwoningen aan de marktbehoefte. Wanneer gemeenten de vrije hand wordt geboden bij het bepalen van hun nieuwbouwcapaciteit dan ligt het gevaar op de loer dat slechts in het eigen belang gedacht wordt. Het uitgeven van bouwkavels of verkopen van woningen levert immers geld op. Bovendien lijkt het alsof een dorp of stad slechts meetelt wanneer er nieuwe woningen worden gebouwd.
Zo is er dus echt wel iets te zeggen voor een sterke inkleuring van het provinciaal belang-begrip. Ik ben echter van mening dat bijvoorbeeld het vaststellen van een maximale hoogte voor antennemasten hierbij te ver gaat. Aan de andere kant, wanneer de provincie de regie bij nieuwbouw volledig bij gemeenten legt, dan zal het bovengemeentelijk belang te weinig aandacht zal krijgen. Het is de kunst om hier een goede tussenweg in te vinden.
Ik denk dat een provincie zich meer als gespreks- dan wel sparringspartner voor gemeenten dient op te stellen. Mocht het aantal nieuwbouwwoningen in de provincie of in een specifieke gemeente uit de pas lopen met de marktbehoefte, dan kan de provincie altijd nog ingrijpen. De Wro biedt hiervoor bijvoorbeeld de mogelijkheid door een inpassingsplan of reactieve aanwijzing.
