Participatie als uitgangspunt?
Wie de parlementaire geschiedenis van de Omgevingswet leest, kan er niet omheen: participatie is een belangrijke pijler binnen het nieuwe stelsel. Het vroegtijdig betrekken van de omgeving zou moeten leiden tot meer draagvlak, betere besluiten en minder juridische procedures.
Maar de wetgever heeft daarbij een opmerkelijke keus gemaakt: participatie door overheden is wel verplicht gesteld maar participatie door initiatiefnemers niet, zij worden slechts aangemoedigd om de omgeving te laten participeren bij hun plannen.
Voor initiatiefnemers geldt alleen een administratieve verplichting: bij de aanvraag om een omgevingsvergunning moet worden aangegeven of en hoe participatie heeft plaatsgevonden. Geen of onvoldoende participatie is op zichzelf geen reden een aanvraag voor een omgevingsvergunning niet te behandelen of af te wijzen.
Bij RechtenRoute zien we regelmatig dat participatie niet serieus wordt toegepast door een initiatiefnemer of dat er formeel weliswaar participatie plaatsvindt maar dat omwonenden het gevoel hebben dat het niet meer dan informeren betreft en dat zij feitelijk weinig meer kunnen inbrengen tegen de plannen.
De praktijk: een overparticiperende overheid en een onderparticiperende initiatiefnemer
De eerste praktijkervaringen laten zien dat het systeem precies doet wat je ervan mag verwachten als je participatie stimuleert maar vrijblijvend laat.
Overheden zijn wettelijk verplicht tot participatie bij kerninstrumenten zoals het omgevingsplan en de omgevingsvisie. Zij zijn verplicht een vastgesteld participatiebeleid te hebben en participeren in de praktijk uitgebreid tot zeer uitgebreid.
Initiatiefnemers participeren in de regel liever niet, participeren minimaal of participeren wel maar dan vooral om niet het verwijt te krijgen niet te hebben geparticipeerd. Zij zien participatie vaak als een noodzakelijke horde richting de benodigde omgevingsvergunningen en blijken de voordelen van serieuze participatie van de omgeving nog niet te willen aangrijpen.
Het resultaat is een scheef participatiespeelveld, waarin overheden eerder overparticiperen en de meeste initiatiefnemers liever onderparticiperen.
Oorzaak en gevolg van onderparticipatie door initiatiefnemers
Het ontbreken van een participatieverplichting voor initiatiefnemers leidt ertoe dat zij serieuze participatie liever uit de weg lijken te gaan. Vanuit hun perspectief bezien wellicht begrijpelijk. De verhouding tussen initiatiefnemers en de omgeving is vanwege het grote verschil in belangen immers vaak per definitie ingewikkeld en in een steeds mondigere maatschappij is de gedachte in contact te ‘moeten’ gaan met de omgeving op voorhand niet voor iedere initiatiefnemer een even aantrekkelijke gedachte.
Die omgeving ervaart een omgevingswijziging immers al snel als een bedreiging en wijst daarbij naar de initiatiefnemer als boosdoener. Initiatiefnemers voorvoelen dat natuurlijk ook en gaan contact met de omgeving daarom liever uit de weg. Zeker als dat participatiecontact toch niet ‘echt’ verplicht is. Zij hebben vaak al met de gemeente gesproken over hun plannen, vertrouwen erop dat de besluitvorming wel rondkomt en nemen bezwaar- en beroepsprocedures misschien zelfs op de koop toe.
Serieuze participatie door initiatiefnemers blijft om die reden in de praktijk nog vaak achterwege. De omgeving voelt zich hierdoor niet serieus genomen en ziet geen andere mogelijkheid dan de omgevingsvergunning aan te vechten in bezwaar- en beroepsprocedures. Bij een reguliere voorbereidingsprocedure is het indienen van een bezwaarschrift voor de omgeving vaak zelfs de eerste mogelijkheid om van zich te laten horen. En was dat nou niet precies wat de wetgever met participatie in Omgevingswet de wilde voorkomen?
De ongemakkelijke waarheid: alleen serieuze participatie werkt
Participatie zou voor de meeste initiatiefnemers een bruikbaar instrument kunnen zijn. Een instrument waarmee ze het ijs met de omgeving al in een vroeg stadium kunnen breken. Een instrument waarmee ze draagvlak kunnen creëren voor hun plannen en mogelijke bezwaren op voorhand kunnen wegnemen zodat ze ook snel met hun plannen aan de slag kunnen na het verkrijgen van de benodigde omgevingsvergunning. En bovenal een instrument om te laten zien dat ze de omgeving wel degelijk serieus nemen. En dat is zeer relevant want de meeste bezwaarmakers maken vooral bezwaar omdat ze zich niet serieus genomen voelen.
Genoeg voordelen voor initiatiefnemers lijk het. Maar goede participatie kost tijd en ook enige moed. Tijd om je goed te verdiepen in de omgeving en de belangen die er spelen. En enige moed om vervolgens ook echt in contact te treden met die omgeving. Op het juiste moment en op de juiste manier. Participatie is immers maatwerk. De wetgever heeft participatie bewust vormvrij gelaten zodat initiatiefnemers dit naar eigen inzicht kunnen invullen.
De wetgever heeft het goed gezien. Goede participatie kan voor alle bij het initiatief betrokken partijen voordelen opleveren. Nu moet alleen de praktijk nog volgen.
Oplossingen voor betere participatie door initiatiefnemers
Wat moet er gebeuren om initiatiefnemers beter aan het participeren te krijgen?
Verondersteld mag worden dat initiatiefnemers de aankomende tijd niet ineens uit zichzelf serieus gaan participeren zolang het niet persé nodig is. Initiatiefnemers zijn dat niet gewend en lijken er niet op zitten te wachten. Verplichte participatie lijkt dan ook de enige weg om op korte termijn initiatiefnemers vaker en beter aan het participeren te krijgen en zo de voordelen van participatie, zoals omschreven in de Omgevingswet, in praktijk te brengen.
De makkelijkste oplossing is natuurlijk om participatie door initiatiefnemers alsnog in de Omgevingswet verplicht te stellen. Hiermee ontstaat landelijk een gelijk participatiespeelveld voor overheden en initiatiefnemers. Los van de vraag of de wetgever hiertoe bereid is, gaat dit de nodige tijd kosten.
Een effectief alternatief biedt de Omgevingswet aan gemeenteraden. De gemeenteraad is namelijk bevoegd met een raadsbesluit categorieën aan te wijzen waarbij participatie verplicht wordt gesteld voor initiatiefnemers bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA). Hiermee hebben zij feitelijk de sleutel in handen om participatie door initiatiefnemers minder vrijblijvend te maken.
En aangezien uit de praktijk blijkt dat initiatiefnemers hun plannen vooral via een BOPA trachten te realiseren, hebben gemeenteraden op die manier dus veel invloed op de mate waarin zij willen dat initiatiefnemers participeren in hun gemeente. Zo kunnen zij een gelijkwaardiger participatiespeelveld creëren voor initiatiefnemers en de gemeente zelf en wordt participatie ook voor de omgeving overzichtelijker.
Van deze bevoegdheid wordt in de praktijk door gemeenteraden nog vrij terughoudend gebruik gemaakt maar er zijn ook gemeenteraden in het land die participatie inmiddels met een raadsbesluit voor alle categorieën buitenplanse omgevingsplanactiviteiten verplicht hebben gesteld.
Conclusie
Betere participatie door initiatiefnemers is gewenst. Gemeenteraden hebben een effectief
middel in handen om voor deze verbetering te zorgen. Niet om initiatiefnemers dwars te zitten maar om ze de voordelen van participatie te laten ervaren. Informeer hen in een zo vroeg mogelijk stadium over deze voordelen en geef enig inzicht wat de gemeente op dat gebied van ze verwacht. De vorm van participatie kan vervolgens aan de initiatiefnemers zelf worden overgelaten.
