De scherpe randen van het overleveringsrecht

Het overleveringsrecht heeft zich de laatste jaren vooral door jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU ontwikkeld tot een complex rechtsgebied dat nog voortdurend verandert. Dit maakt het voor juristen die zich ermee bezighouden interessant, maar scherpe randen hebben het overleveringsrecht en daarop gebaseerde procedures ook. “Het is vooral een verdrietig rechtsgebied, omdat je als advocaat voor veel mensen maar weinig kunt bereiken.”

Delen:

Share on linkedin
Share on twitter
Share on facebook
Share on whatsapp
Share on email
Foto: Depositphotos

De 34-jarige man die wordt verdacht van betrokkenheid bij de ontvoering en dood van de 4-jarige peuter Dean mag worden overgeleverd aan België, zo heeft de Internationale Rechtshulpkamer van de rechtbank Amsterdam (IRK) recent beslist. Het is een van de honderden overleveringszaken waarover de IRK zich jaarlijks buigt. Overlevering vindt – anders dan uitlevering – alleen plaats aan (rechterlijke autoriteiten van) lidstaten van de EU: een verdachte of veroordeelde wordt naar een andere lidstaat gebracht om er te worden berecht of een celstraf uit te zitten. De overleveringsprocedure is geregeld in de in 2004 in werking getreden Overleveringswet, waarin het Kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel (EAB) is geïmplementeerd. Doel van deze wet is een snelle en efficiënte overlevering van door lidstaten opgeëiste personen. De overleveringsprocedure, die begint bij een uitgevaardigd EAB, is gebaseerd op wederzijdse erkenning.

Uniformiteit

In Nederland is alleen de IRK bevoegd in overleveringszaken te beslissen. “De concentratie bij één rechtbank maakt het makkelijker de regels uniform toe te passen en zorgt ervoor dat een zo hoog mogelijk niveau van specialisatie kan worden bereikt”, zegt IRK-voorzitter Marlies James-Pater. Hoger beroep tegen beslissingen van de IRK is niet mogelijk. “Ook dit maakt specialisatie belangrijk.”

Marlies James-Pater

Bij de IRK werken ongeveer twintig rechters en een aantal rechter-plaatsvervangers en daarnaast zo’n vijftien juridische medewerkers en drie gespecialiseerde stafjuristen. Bij een IRK-zitting zijn er in beginsel drie rechters, waarvan de meeste zich naast overleveringszaken ook bezighouden met reguliere strafzaken. In overleveringszaken toetsen zij uitsluitend of aan de eisen voor overlevering wordt voldaan. “Wij gaan niet over het bewijs of de kwalificatie die in een andere lidstaat aan een strafbaar feit is gegeven”, zegt James-Pater. “We hebben het strafdossier ook niet. Dat is goed, omdat het rechtsgebied is gebaseerd op onderling vertrouwen tussen de lidstaten, maar het maakt het werk soms ook behoorlijk lastig. Overlevering kan voor betrokkenen ingrijpende gevolgen hebben, vooral als ze alles wat ze in een andere lidstaat hebben opgebouwd kwijtraken omdat ze terug moeten naar hun land van herkomst.”

De Overleveringswet kent maar een beperkt aantal weigeringsgronden. In 2021 is de wet flink aangepast en daarbij zijn ook enkele weigeringsgronden niet meer verplicht maar facultatief geworden, waardoor rechters meer beoordelingsruimte hebben gekregen. “Waar in 2019 nog ongeveer honderd overleveringsverzoeken zijn geweigerd of niet-ontvankelijk verklaard, zijn dit er nu aanzienlijk minder.”

Prejudiciële vragen

Omdat de IRK in beginsel in hoogste instantie beslist, stelt zij regelmatig prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EU in Luxemburg. Dit deed de IRK onder meer in een aantal Poolse rechtszaken, nadat er na de verkiezingswinst van de conservatief-nationalistische partij Recht en Gerechtigheid (PiS) in 2015 in Polen steeds meer hervormingen werden doorgevoerd die leidden tot schending leidden van beginselen van de rechtsstaat. Belangrijke kwesties daarbij zijn de hervormingen binnen de rechterlijke macht en het mediabestel. Zo is de Nationale Raad voor de Rechtspraak in Polen niet meer onafhankelijk van de zittende regering, nu de meeste leden zijn verkozen door het Poolse parlement, waarin de PiS de meerderheid heeft. Dit gebrek aan onafhankelijkheid leidt tot gebreken in de procedure tot benoeming van rechters.

Nadat de IRK al systemische gebreken had vastgesteld die verband houden met het recht op een onafhankelijk gerecht, vroeg zij zich af welke toets zij moet hanteren om na te gaan of sprake is van een reëel gevaar van schending van het recht op een gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Het Hof van Justitie besliste in februari dat het toetsingskader van toepassing is dat geldt bij het beoordelen of sprake is van een reëel gevaar van schending van het recht op een onafhankelijk gerecht: de zogenoemde ‘tweestappentoets’. Deze toets houdt in dat eerst een algemeen gevaar van schending moet worden vastgesteld en dat dit gevaar daarna moet worden geconcretiseerd voor de opgeëiste persoon. Pas als beide stappen concreet zijn onderbouwd, mag een rechter de overlevering weigeren.

Spanningsveld

Voor de advocatuur is het “niet te doen” deze door het Hof hooggelegde lat te halen, stelt Thom Dieben, advocaat bij Jahae Raymakers Advocaten in Amsterdam. Hij treedt met regelmaat op in grensoverschrijdende strafzaken waaronder uit- en overleveringsprocedures en was betrokken bij verschillende prejudiciële procedures bij het Hof. “Tenzij bijvoorbeeld de minister van Justitie in de lidstaat die het EAB heeft uitgevaardigd in de media zegt dat iemand geen eerlijk proces krijgt, heb je geen schijn van kans, hoe zwaar de rechterlijke macht ook onder druk staat.”

Thom Dieben

Het Hof zit volgens Dieben gevangen tussen twee belangen: enerzijds de rechtsbescherming van opgeëiste personen en anderzijds het belang dat het systeem van EAB’s op basis van wederzijdse erkenning goed blijft functioneren. “Het Hof lijkt in de recente Poolse zaken zijn vingers er niet aan te willen branden om het huidige EAB-systeem voor de hele EU te blokkeren, maar houdt het ook niet tegen als een nationale rechter een overleveringsverzoek wil weigeren, zolang die de tweestappentoets maar volgt.” De IRK zou vaker een overleveringsverzoek moeten weigeren, vindt Dieben, al erkent hij dat zij dit ook enkele keren heeft geprobeerd, vooral in zaken over bagateldelicten. “Daarop stelde het Openbaar Ministerie echter cassatie in het belang der wet in bij de Hoge Raad en is de IRK teruggefloten. Hier zie je een spanningsveld tussen de wensen van de rechtbank en van het OM.”

Populair instrument

Na het oordeel van het Hof besliste de IRK op 6 april in twee zaken dat er vanwege de systemische gebreken in de Poolse rechtsorde voor verdachten in het algemeen een reëel gevaar bestaat dat zij geen eerlijk proces voor een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld krijgen, maar dat de twee Poolse mannen in deze zaken niet hebben aangetoond dat bij overlevering aan Polen voor hen sprake is van een reëel gevaar van schending van het grondrecht op een eerlijk proces. Daarom mogen de twee mannen aan Polen worden overgeleverd.

Caitilin McGivern

Caitilin McGivern is officier van justitie bij het internationale rechtshulpcentrum (IRC) Amsterdam – het IRC is exclusief bevoegd voor de behandeling van inkomende overleveringsverzoeken. McGivern was zowel bij de hierboven genoemde IRK-zaken als de procedures bij het Hof van Justitie betrokken. Net als de vijf andere officieren van justitie in haar team houdt zij zich fulltime bezig met internationale rechtshulp, daarbij ondersteund door ongeveer dertien parketsecretarissen, een stafjurist en meerdere administratieve medewerkers. De meeste overleveringszaken waar zij zich op richt betreffen Polen, België en Duitsland. Vaak gaat het om drugszaken. Dat het EAB inmiddels een erg populair instrument is geworden, merken McGivern en haar collega’s ook. “Voor het hele land deden we vorig jaar ongeveer duizend inkomende EAB’s inhoudelijk af. Dat komt per week neer op twee volle zittingsdagen bij de IRK.”

Alternatieven

Maar volgens verschillende deskundigen is het EAB ook een instrument waartegen steeds meer verdachten zich maar moeizaam kunnen verweren. Daarbij wordt erop gewezen dat er in de overleveringsprocedure geen aandacht is voor onderliggende feiten, terwijl er volgens hen in een EAB regelmatig fouten zouden staan. Het is daarom belangrijk de alternatieven die er voor het EAB zijn vaker te benutten, is hun conclusie. Ook James-Pater wijst erop dat er in Europese regelingen allerlei goede alternatieven zijn, zoals de Europese toezichtsmaatregel (ETM) en het Europees Onderzoeksbevel (EOB) waarin de uitvaardigende autoriteit vraagt om bepaalde onderzoekshandelingen, zoals een verhoor van een verdachte, in de uitvoerende lidstaat te laten plaatsvinden. Hierbij wijst ze ook op de in maart gehouden oratie ‘Tussen vrijheid en gebondenheid: het Europees aanhoudingsbevel 2.0’ van Vincent Glerum, bijzonder hoogleraar Internationaal en Europees strafrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen en een van de stafjuristen bij de IRK. Daarin pleit hij voor meer beslissingsruimte bij de uitvoerende rechterlijke autoriteit, ook in het kader van evenredigheid. “Een rechter kan nu niet tegen de uitvaardigende lidstaat zeggen dat hij ook voor een minder ingrijpend middel zoals een EOB had kunnen kiezen”, aldus James-Pater. “Dat leidt regelmatig tot buikpijndossiers. Moet je iemand die lang geleden een jeugdzonde heeft begaan, maar zijn leven al jaren weer op de rit heeft, alsnog terugsturen naar zijn geboorteland?” Maar, voegt zij eraan toe, dit zou dan wel op Europees niveau geregeld moeten worden. “De nationale rechter kan dit niet alleen bewerkstelligen.”
McGivern bestrijdt dat er in EAB’s vaak fouten staan en benadrukt dat lidstaten zich ertoe hebben verbonden om elk EAB ten uitvoer te leggen. “Het is daarom niet aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit om te onderzoeken of alternatieven voor het EAB benut kunnen worden.”

Bikkelhard

Volgens Dieben is het EAB slachtoffer geworden van het eigen succes. “Alternatieven zoals een EOB vergen veel meer werk en het duurt vaak maanden voordat het tot uitvoering komt. Bij een EAB daarentegen komt iemand als het ware vanzelf naar jou toe. Zodra hij is geregistreerd in het Schengensysteem en er een EAB is uitgevaardigd, hoeft hij maar een keer gecontroleerd te worden op een vliegveld of hij kan al worden aangehouden. De overleveringstermijn is ook nog eens relatief kort.”
Uiteindelijk wil iedereen af van de ‘bagatel-EAB’s’ voor delicten als winkeldiefstal behalve landen zoals Polen die ze uitvaardigen, stelt hij. “Dat is de impasse waar we nu in zitten.” Dit leidt volgens hem regelmatig tot schrijnende situaties. “In het beste geval weigert de rechtbank in Amsterdam een overleveringsverzoek, maar dit geldt alleen voor Nederland. Zodra iemand een stap over de grens zet, kan hij opnieuw in een overleveringsprocedure belanden. Bij sommige mensen is dit zelfs in vijf landen gebeurd. Dan is het EAB een bikkelhard instrument.” Vaak gaat het bovendien om niet al te vermogende mensen voor wie een EAB wordt uitgevaardigd, voegt hij eraan toe. “Juist omdat de oplossing ligt in het land van herkomst is het belangrijk daar een goede advocaat te hebben, maar vaak kunnen betrokkenen dat niet betalen.”

Grote gevolgen

Niettemin vindt ook Dieben het overleveringsrecht boeiend, vanwege de internationale dimensie en omdat het rechtsgebied voortdurend in beweging is. Dat vinden ook James-Pater en McGivern. Zo levert de Brexit allerlei interessante nieuwe vragen op. Ook de ontwikkelingen in de jurisprudentie van het Hof van Justitie over het begrip ‘rechterlijke autoriteit’ volgen zij op de voet. Alleen een rechterlijke autoriteit is volgens de wet bevoegd een Europees arrestatiebevel uit te vaardigen. Over de vraag wie als zodanig kan worden aangemerkt heeft het Hof meerdere arresten gewezen. Daarin is beslist dat een officier van justitie in bepaalde gevallen niet onafhankelijk genoeg is. Als gevolg daarvan is de Nederlandse officier van justitie niet langer bevoegd om een EAB uit te vaardigen. De procedure is zo gewijzigd dat de officier van justitie die een EAB wil uitvaardigen, eerst een vordering indient bij de rechter-commissaris. “Dit was voor ons een grote verandering”, zegt McGivern. Het maakt volgens haar ook duidelijk dat de jurisprudentie van het Hof van groot belang en van grote invloed is op de dagelijkse rechtspraktijk in Nederland, en de overleveringsprocedure in het bijzonder. “Het systeem van de overlevering is het eerste EU-instrument in een reeks waarin is voorgeschreven dat de autoriteiten van EU-lidstaten elkaar in strafzaken hulp en bijstand verlenen op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning. Er werd een snelle en eenvoudige procedure beoogd. Inmiddels is de overleveringsprocedure als gevolg van politieke ontwikkelingen binnen de EU-lidstaten en jurisprudentie van het Hof van Justitie minder snel en eenvoudig. De discussie daarover blijft interessant.”

Verdrietig

De complexe juridische discussies die bijvoorbeeld worden gevoerd over wat verstaan wordt onder rechterlijke autoriteit maken het rechtsgebied ook voor Dieben boeiend. “Maar in zaken waarin dit niet speelt is het vooral een verdrietig rechtsgebied, omdat je als advocaat voor veel mensen maar weinig kunt bereiken.”

Delen:

Share on linkedin
Share on twitter
Share on facebook
Share on whatsapp
Share on email

Het belangrijkste nieuws wekelijks in uw inbox?

Abonneer u op de Mr. nieuwsbrief: elke dinsdag rond de lunch een update van het nieuws van de afgelopen week, de laatste loopbaanwijzigingen en de recentste vacatures. Meld u direct aan en ontvang elke dinsdag de Mr. nieuwsbrief.

Meest gelezen berichten

Van onze kennispartners

Juridische vacatures

Over Mr.

Mr. is hét platform voor juristen. Mr. bericht over actuele zaken in de juridische wereld en belicht en becommentarieert deze vanuit een onafhankelijke positie. Mr. richt zich op alle in Nederland actieve juristen en WO-rechtenstudenten..

Volg MR. op social media

Service menu

Contactgegevens

Uitgeverij Mr. bv
Paul Krugerkade 45
2021 BN Haarlem
Uitgever: Charley Beerman
E-mail: beerman@mr-magazine.nl

Scroll naar top