‘Orkaan Stikstof’ raast door juridisch Nederland

Delen:

Share on linkedin
Share on twitter
Share on facebook
Share on whatsapp
Share on email
Stikstof
Foto: Shutterstock

‘Orkaan stikstof’ noemt jurist Peter Schils van Royal Haskoning DHV de situatie sinds de uitspraak van de Raad van State op 29 mei 2019 een streep zette door het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Bouwers, boeren en industriële bedrijven werden in onzekerheid gedompeld. Lopende vergunningaanvragen voor ‘stikstofactiviteiten’ waren op slag kansloos, om over nieuwe activiteiten maar te zwijgen.

Fulltime bezig

Peter Schils
Peter Schils (Royal Haskoning DHV)

Na de zomer drongen de consequenties pas goed door bij de getroffen sectoren. Terwijl boeren en bouwers zich opmaakten voor een tocht naar het Malieveld, zwol het aantal telefoontjes naar juridische dienstverleners aan. Niet alleen bouwers, boeren en industriële bedrijven raadplegen hun juristen, ook overheden willen weten wat wel en niet kan. “Drie van onze veertien juristen zijn nu fulltime bezig met stikstofadviezen,” zegt Peter Schils, leidinggevende van de afdeling Legal Consultants van ingenieurs- en adviesbureau Royal Haskoning DHV. “En ik verwacht dat dit nog jaren doorgaat.” Niet alleen de juristen van Royal Haskoning DHV, ook de ecologen en milieu- en luchtdeskundigen van het bedrijf hebben hun handen vol aan de stikstofdossiers. “Je moet met een multidisciplinair team aan de slag om tot je strategie en onderbouwing te komen.”

Marcel Soppe (Soppe en Gundelach advocaten)
Marcel Soppe (Soppe en Gundelach advocaten)

Ook omgevingsrechtadvocaat Marcel Soppe (Soppe en Gundelach advocaten) zag het werkaanbod sinds 29 mei 2019 toenemen. “Een substantieel deel van ons werk gaat op aan stikstofzaken. Elke dag komt er een stikstofdossier voorbij.”

Showstopper

De stikstofdiscussie is op zich niet nieuw. “Stikstofvragen waren er bij grote projecten tien jaar geleden ook al,” zegt Peter Schils. “Je moest goed naar de natuur kijken, en daarbinnen kon stikstofdepositie een showstopper zijn.” Daarom introduceerde de overheid in 2015 het PAS: een simpel toetsingskader met drempelwaarden en een vereenvoudigde onderzoeksplicht.

Ralph Frins (Radboud Universiteit Nijmegen)
Ralph Frins (Radboud Universiteit Nijmegen)

Onderzoeker natuurbeschermingsrecht Ralph Frins (Radboud Universiteit Nijmegen) voorzag in 2016 al dat het PAS zou sneuvelen. Frins, die ook juridisch adviseur is, kwam in zijn proefschrift op basis van Europese jurisprudentie tot de conclusie dat het PAS in strijd is met het Europese natuurbeschermingsrecht, die is neergelegd in de Vogel- en de Habitatrichtlijn. De afdeling Rechtspraak van de Raad van State heeft een aantal elementen van Frins’ proefschrift meegenomen in de PAS-uitspraak.

Advocaat Marcel Soppe zegt dat deze uitspraak de zaak op scherp heeft gezet. “Daarna zijn veel juridische vraagstukken opgekomen en advocaten ingeschakeld. Het probleem speelt al langer dan tien jaar, en zo lang is Nederland al op zoek naar een juridisch haalbare oplossing.”

Iedereen roept: ‘stikstof’

Soppe denkt dat Nederland door de uitspraak van de Raad van State weer terug is bij af. “Het grote verschil is dat iedereen die nu procedeert ‘stikstof’ roept. In ieder dossier waar tegenstand is, ligt stikstof onder een vergrootglas. Maar inhoudelijk is het niet anders dan vóór het PAS.’

Een natuurvergunning is inmiddels vaak noodzakelijk bij een toename van stikstofdepositie, en het is maar de vraag of je hem krijgt. Van alle gedupeerde sectoren is de projectontwikkelaar die een woonwijk wil bouwen, er nog het gunstigst aan toe, zegt Peter Schils. De bouwer kan namelijk gebruik maken van de stikstofruimte die vrijkomt door bronmaatregelen die mogelijk worden gemaakt in de Spoedwet aanpak stikstof (ingegaan op 1 januari) en de bijbehorende Regeling (gaat binnenkort in, datum nog niet zeker).

Maximumsnelheid

Dit pakket maatregelen, dat bestaat uit de verlaging van de maximumsnelheid, het uitkopen van veehouders en het toedienen van minder eiwitrijk veevoer moet deels de bouw van 75.000 woningen mogelijk maken. Het effect van de maatregelen moet wel vaststaan voordat een woningbouwproject kan worden vergund. De hoogte van de natuurwinst van het pakket zal bovendien regionaal sterk verschillen. “Wie zo’n project wil beginnen, zal dus goed moeten nagaan of er daadwerkelijk ontwikkelruimte is en zich niet te vroeg rijk moeten rekenen”,  meent Schils.

De klanten van Marcel Soppe zijn voor 85 procent afkomstig uit de overheid: provincies, gemeenten, waterschappen en het Rijk. De overige cliënten zijn bouwers, projectontwikkelaars en boeren. Soppe ziet bij nieuwe activiteiten grofweg drie mogelijkheden. “Ten eerste kun je met behulp van een ecologische analyse kijken of een lichte toename van de stikstofdepositie op een overbelast Habitat-gebied daadwerkelijk leidt tot een verslechtering van natuurwaarden. Als dat niet zo is, bijvoorbeeld omdat een overbelast gebied zich toch goed ontwikkelt, dan hoeft een klein beetje erbij geen beletsel te zijn.” Sinds 1 januari is dan geen vergunning meer nodig.

Salderen

Als dat niet lukt, kan een bedrijf misschien gebruikmaken van de provinciale beleidsregels. Hier komt het zogeheten ‘salderen’ om de hoek kijken: het compenseren van stikstofdepositie. Soppe: “Dat kan intern, binnen je eigen project, bijvoorbeeld door kolengestookte ketels te vervangen door duurzaam gestookte ketels. Maar het kan ook extern: je koopt elders een stikstofproducerend bedrijf op en saneert dat. De vermindering die daarvan het gevolg is kun je deels gebruiken voor een nieuwe activiteit.”

De moeilijkste route is de ADC-toets. Soppe: “Die kun je doorlopen als je geen enkel middel kunt vinden om stikstof te reduceren. Daarvoor moet je aantonen dat er dwingende redenen van groot openbaar belang zijn, dat je geen alternatieven hebt en dat je de schade compenseert.” Dan mag de overheid de vergunning wel verlenen. “De Raad van State heeft deze constructie na de PAS-uitspraak één keer geaccordeerd,” legt Soppe uit. “Dat was bij de aanleg van de Kempenbaan-West in Veldhoven. Die was belangrijk voor de ontsluiting van Brainport Eindhoven.” Soppe stond de gemeente bij.

Natuurherstel

Schils spreekt van advisering op de vierkante millimeter. “Zolang fundamenteel natuurherstel uitblijft moeten andere sectoren dan de bouw (zoals de industrie en veehouderij) de stikstofdepositie van het project tot nul reduceren. Dat kan soms door technische maatregelen, bijvoorbeeld elektrische graafmachines inzetten, gasloos werken, etc. Maar die nul wordt vaak niet gehaald, meestal is er een beperkte toename.”

Schils constateert bij de bevoegde gezagen veel koudwatervrees om vergunningen af te geven. “Dit terwijl de stikstoftoename in de aanlegfase vaak zeer gering is en er in de gebruiksfase een milieuwinst wordt geboekt. Een weigering is dan moeilijk uit te leggen aan klanten. Hopelijk komt het Rijk – in navolging op het maatregelenpakket voor de woningbouw – ook voor dit soort projecten snel met een oplossing.”

Terugwerkende kracht

Ook Ralph Frins constateert dat het allemaal niet van een leien dakje gaat. “De vergunningverlening is in oktober weer op gang gekomen bij de provincies. Er was echter sprake van een valse start, omdat beleidsregels van de provincies zwaar onder vuur kwamen te liggen. Dit kwam doordat die beleidsregels strenger waren dan dat het Rijk voor ogen stond. Inmiddels zijn de beleidsregels aangepast.”

Een andere vraag is of bedrijven ook hun vergunning kwijt kunnen raken of met terugwerkende kracht alsnog een vergunning moeten aanvragen. Dat de bedrijven op basis van de rekenmethodes toen te goeder trouw hebben gehandeld, wil nog niet zeggen dat ze nu veilig zijn. Weliswaar heeft de Raad van State gezegd dat onherroepelijke besluiten in stand blijven, maar ook dat lijkt nu op losse schroeven te staan.

Ongedaan maken

“De vergunningen vervallen niet automatisch,” zegt Ralph Frins. “Maar de Wet natuurbescherming verplicht tot wijziging of intrekking als de vergunning tot significante aantasting van natuurgebieden leidt en wijziging of intrekking de enige passende maatregel is om die aantasting ongedaan te maken.” Die kwestie speelde bij een rechtszaak van Natuurmonumenten tegen de bouw van een stal met 19.008 biggen. In die zaak heeft de Rechtbank Oost-Brabant op 19 augustus 2019 gesteld dat intrekking van de vergunning aan de orde kan zijn. De vergunninghoudster is in beroep gegaan bij de Raad van State. Marcel Soppe: “Als dit vonnis de lijn van de Raad van State wordt, gaan meer milieuverenigingen procederen om vergunningen te laten intrekken. Dan krijg je een stuwmeer van dat soort zaken.”

Of stikstof op lange termijn een juridische splijtzwam zal blijven, is nog onduidelijk. “We hebben nu behoefte aan een PAS 2.0.,” zegt Marcel Soppe. “In eerste aanzet is die er al door de Spoedwet en de regelingen die op basis daarvan worden uitgevaardigd. Maar we zijn er nog niet. Door een gedegen aanpak van natuuronderhoud ontstaat er meer ruimte. Onder meer voor het instellen van drempelwaarden. Die houden in dat projecten met geringe stikstofdeposities zonder meer doorgang kunnen vinden.”

Duitsland en Vlaanderen

Ook in het PAS waren drempelwaarden opgenomen. Je hoefde geen toestemming te hebben als de stikstofdepositie van je project minder was dan 1 mol (eenheid van stikstof). Het leeuwendeel van projecten die door stikstofregels stagneren zou bij die drempelwaarden uit de gevarenzone zijn.

Ralph Frins zegt dat met de Spoedwet de mogelijkheid is gecreëerd om bij ministeriële regeling weer drempelwaarden in te voeren. Wie onder de drempelwaarden blijft, hoeft dan geen vergunning te hebben. Cruciaal is dan wel dat die drempelwaarden in lijn zijn met het bepaalde in de Habitat-richtlijn.

In Duitsland en Vlaanderen worden drempelwaarden gehanteerd die een stuk hoger zijn dan de ten tijde van het PAS geldende drempelwaarden. Frins wijst er echter op dat het Europese Hof van Justitie de Duitse en Vlaamse drempelwaarden nog niet heeft beoordeeld, zodat onduidelijk is of deze wel houdbaar zijn. Minister Schouten onderzoekt nog welke drempelwaarden voor Nederland wenselijk en haalbaar zijn.

Hoewel de luchtvaart slechts verantwoordelijk is voor 1 procent van de stikstofdepositie, wordt ook deze sector geraakt, zo blijkt uit een advies van de Commissie-Remkes op 13 januari. Volgens de commissie is groei alleen mogelijk als de stikstofemissie van de luchtvaart daalt. Ralph Frins denkt dat de consequenties hiervan voor de juridische markt klein zullen zijn. “Ik verwacht niet dat dit tot een run op juridische adviseurs leidt. Dat soort ontwikkelingen wordt al grotendeels door juristen begeleid. Sommige bepaalde aspecten zullen wel diepgaander moeten worden onderzocht en onderbouwd.”

Meer informatie? Lees de CPO Kennisclip over de stikstofcrisis.

Feiten over stikstof en PAS

Stikstof zelf is onschadelijk maar stikstofverbindingen kunnen wel schadelijk zijn. Ammoniak (NH3), afkomstig uit mest, draagt bij aan de vorming van fijnstof dat schadelijk is voor de luchtwegen. Stikstof komt als het kankerverwekkende nitraat (NO3) via de bodem in het grondwater. Stikstofoxiden (NOx) worden vooral door het verkeer en de industrie uitgestoten en kunnen leiden tot longklachten.

Door stikstof in de bodem treden vermesting en verzuring op. Snelgroeiende planten verdringen planten die een stikstofarme omgeving nodig hebben. Door verzuring worden mineralen die planten en dieren nodig hebben vervangen voor zuur. De bodem bevat daardoor steeds minder calcium, kalium en magnesium, met negatieve effecten voor de natuur.

Door uitstoot van stikstof ging de kwaliteit van natuurgebieden in Nederland na het jaar 2000 achteruit. Om toch vergunningen te verlenen voor economische activiteiten in de omgeving van Natura 2000-gebieden voerde Nederland in 2007 het ‘Toetsingskader ammoniak en Natura 2000’ in. Toen de Raad van State daar in 2008 een streep door zette, bedacht de overheid het Programma Aanpak Stikstof (PAS) dat in 2015 van kracht werd. Ondanks stikstoftoename konden boeren, bouwers en overheden vergunningen krijgen. De aantasting van natuurwaarden zou later worden gecompenseerd.

Op 29 mei 2019 zette de Raad van State een streep door het PAS, in een zaak die was aangespannen door Werkgroep Behoud de Peel van Wim van Opbergen en Mobilisation for the Environment van Johan Vollenbroek. Volgens hen stond niet vast dat die toekomstige maatregelen de natuur voldoende zouden verbeteren. De Raad van State gaf hen daarin gelijk:   de aan het PAS ten grondslag liggende ecologische onderbouwing verzekerde niet dat een aantasting van de natuur zou worden voorkomen.

Lees meer over:

Delen:

Share on linkedin
Share on twitter
Share on facebook
Share on whatsapp
Share on email

Over Mr.

Mr. is hét platform voor juristen. Mr. bericht over actuele zaken in de juridische wereld en belicht en becommentarieert deze vanuit een onafhankelijke positie. Mr. richt zich op alle in Nederland actieve juristen en WO-rechtenstudenten.

Volg MR. op social media

Service menu

Contactgegevens

Uitgeverij Mr. bv
Paul Krugerkade 45
2021 BN Haarlem
Uitgever: Charley Beerman
E-mail: beerman@mr-magazine.nl

Scroll naar top