Het Nederlandse wetgevingsproces deugt niet. Het duurt allemaal veel te lang en levert zelfs ‘prutswerk’ op. Parlementariërs laten oordelen over juridisch technische onderwerpen waar ze geen verstand van hebben, komt de kwaliteit van de wetgeving niet ten goede. Daarbij lijkt de (rechts)praktijk speelbal geworden van politieke spelletjes. Dat zegt Martin-Jan van Mourik, oud-notaris en emeritus hoogleraar notarieel recht in Nijmegen. De redactie van het Weekblad voor Privaatrecht, Notariaat en Registratie, waarvan hij voorzitter is, stuurde afgelopen week een persbericht uit waarin onvrede werd uitgesproken over het wetgevingsproces. Mr. vroeg Van Mourik om een toelichting.
Van Mourik noemt het hele wetgevingsproces ‘een stroperige bedoening’. “De huidige procedure maakt het mogelijk om een wetsvoorstel tien jaar of zelfs langer te laten slepen, terwijl intussen de samenstelling van het parlement en eigenlijk de hele wereld al is veranderd. Alleen belastingwetgeving gaat vaak snel. Maar daarbuiten en dan vooral op het gebied van privaatrecht is het huilen met de pet op.” Hij doelt met name op de wetsvoorstellen met betrekking tot de aanpassing van de wettelijke gemeenschap van goederen, titel 7.13 BW (de personenvennootschappen) en de zogeheten ‘flex bv’. “Al jarenlang zijn discussies over deze onderwerpen gaande. Als zo’n wetsvoorstel wordt ingediend dan ontstaat er een ongelofelijk langdurig proces waarvan volstrekt ongewis is wat er uit gaat komen en dat is voor de praktijk uitermate hinderlijk.”
Gert-Jan Veerman, hoogleraar wetgeving en wetgevingskwaliteit aan de Universiteit van Maastricht, geeft aan dat jaarlijks zo’n 325 wetten worden aangenomen en zegt het sociaal-wetenschappelijk gesproken een beetje vreemd te vinden om dan op grond van drie gevallen in vele jaren een sociale wetmatigheid vast te stellen. Volgens het jaarbericht 2008-2009 van de Eerste Kamer is de gemiddelde parlementaire behandelingsduur rond de 9,5 maanden. Het gaat sneller dan vroeger. Tien jaar geleden was het gemiddelde nog circa zestien maanden. Hij wijst erop dat de duur van de voorbereiding van wetgeving niet alleen bestaat uit behandeltijd maar ook uit ‘ligtijd’. Die ligtijd is mede afhankelijk van het aantal wetten dat wordt voorbereid en de aandacht voor andere bijvoorbeeld politiek interessante(re) zaken. Veerman: “Het is wel zo dat justitiewetgeving relatief veel tijd in beslag neemt. De vermoedelijke reden is dat die vrij normatief van inhoud is en dat maakt onderhandelingen (tussen betrokkenen en met achterbannen) ingewikkelder. Een andere, incidentele verklaring voor een lange duur kan zijn dat wetsvoorstellen technisch erg ingewikkeld zijn. Als het parlement op meningen van verschillende experts moet afgaan en die met elkaar overhoop liggen, kan het lange tijd duren. Of een gemiddelde van 9,5 maanden lang is of niet, is een waardeoordeel.”
Chambre de reflexion
Na de indiening van het wetsvoorstel voor titel 7.13 BW in 2002 werd door de (rechts)praktijk van alles georganiseerd: cursussen, studiedagen, congressen. En de juridische praktijk maakte alvast nieuwe modellen, omdat veel kantoren anders moeten worden ingericht. Ook brachten ondernemers een bezoekje aan de notaris, fiscalist of juridisch adviseur vanwege de nieuwe ontwikkelingen. Er werden zelfs boeken geschreven. Er was immers alle reden om aan te nemen dat het voorstel spoedig in werking zou treden. Maar opeens weigerde de vaste commissie voor Justitie in de Eerste Kamer het voorstel te behandelen, omdat ze geen doorlopende tekst had ontvangen van het Ministerie van Justitie. “Ik geloofde het eerst niet, maar de Eerste Kamer houdt het al een jaar op met dit argument. Dat noemt zich dan de chambre de reflexion“, aldus Van Mourik.
Parlementaire prutsers
De wetsvoorstellen zelf zijn vaak inhoudelijk goed, doordat ze zijn opgesteld door heel gespecialiseerde ambtenaren. Het gaat meestal fout na de indiening van het voorstel in de Tweede Kamer, zegt Maarten Kroeze, hoogleraar ondernemingsrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en redactievoorzitter van Ondernemingsrecht. “Die voorstellen worden inzet van een politiek debat en dat gaat soms niet eens over het onderwerp van het voorstel. Nu is er bijvoorbeeld een amendement – dat gaat over beursvennootschappen en bestuurdersbeloningen – gekomen op het wetsvoorstel over de flex bv, maar dat heeft echt niets met het voorstel te maken. Daarmee gijzelen ze het idee om het bv-recht te moderniseren, terwijl het in onze buurlanden allang vernieuwd is.” De redactie van Ondernemingsrecht betitelde het amendement onlangs als ‘parlementair prutswerk’ (Ondernemingsrecht (2010-15). Volgens Kroeze zou het goed zijn als Kamerleden zich ervan bewust waren dat technische wetsvoorstellen niet moeten worden belast met politieke onderwerpen. Een mogelijke reden waarom dergelijke voorstellen steeds politieker worden bekeken, is dat het aandeel juristen in de Tweede Kamer enorm geslonken is. Kroeze: “Een aantal jaren geleden had de PvdA geen jurist in de fractie en toen zei hun woordvoerder juridische zaken: ‘ik doe het op gezond verstand’. Dat klinkt natuurlijk leuk, maar ik vind het nogal getuigen van dedain voor het juridische metier.”
Amendementen zijn vaak slecht doordacht en worden niet zelden pas aan het einde van de behandeling van een voorstel in de Tweede Kamer ingediend. De praktijk en wetenschap worden dan ook regelmatig geconfronteerd met allerlei onverwachte ontwikkelingen door input van niet-deskundige zijde, zegt Van Mourik. “Zo’n dom amendement kan de zaak een jaar ophouden. Ze hebben geen enkel oog voor wetgevingstechniek. Juridisch technische aangelegenheden zouden moeten worden voorbehouden aan deskundigen en niet aan allerlei prutsers uit het parlement die van toeten noch blazen weten.” Van Mourik concludeert: “Het is eigenlijk de hele methode van wetgeving in Nederland die niet deugt. Dit moet anders en veel sneller kunnen.”
Kroeze is het met Van Mourik eens dat amendementen vaak ondoordacht zijn. Het is volgens hem ook ongelukkig dat ze vaak laat worden ingediend. “Er is dan geen gelegenheid meer om er debat over te voeren in het juridische discours. Maar het is een democratisch recht van de Tweede Kamer, dus wie ben ik om te zeggen dat ze dit niet zouden moeten doen?”
Veerman nuanceert het beeld en vertelt dat gemiddeld zo’n 2,5 amendementen per wet worden ingediend. Bij sommige wetten zijn ze overvloedig aanwezig, bij andere niet. Veerman: “Ze kunnen zijn ingestoken door professionele lobby’s en ze kunnen zeker technisch worden ondersteund door wetgevingsjuristen. Maar inderdaad, er zijn soms ongelukkige bij. Is dat echter voldoende om een belangrijk democratisch instrument om zeep te helpen, of sterker: om te zeggen dat de methode van wetgeving gewoon niet goed is?”
Minder wetgeving
Kroeze ziet mogelijkheden in lagere regelgeving om sneller te kunnen handelen. Sommige juridische zaken zouden naar zijn idee best bij AMvB kunnen worden geregeld. “Dan hoeft die formele procedure niet te worden gevolgd, maar anderzijds lever je daarbij wel wat in aan legitimiteit. In de Amerikaanse staat Delaware bepaalt de advocatuur hoe de ondernemingsrechtwetgeving eruit moet zien. Het department of state zet alleen een stempel. Daar moet je wel mee uitkijken, maar het zijn wel dingen om over na te denken. Misschien moeten we sommige processen wat minder politiek maken.”
Volgens Veerman zou mogelijk wat tijd kunnen worden gewonnen door minder wetgeving te maken. “Maar een paradox is dat burgers, bedrijven en politici ook dol zijn op regels. Voor het antwoord op de vraag of het wetgevingsproces anders moet, is tijd echter niet de enige factor. Behoud van de democratische rechtsstaat is aan de orde. Die wordt onder meer gekenmerkt door het legaliteitsbeginsel: verplichtingen voor burgers en bevoegdheden van autoriteiten berusten op een formele wet. Die 200 jaar oude eis keert zich bij een hoge beleidsproductie tegen zichzelf. Dat is op zich een reden naar het wetgevingsproces te kijken en dat gebeurt ook. De gedachte om meer aan lagere regelgevers over te laten, wordt vanuit de staatsrechtelijke invalshoek geamendeerd: op grond van het legaliteitsbeginsel horen de hoofdlijnen in de wet zelf. En: techniek is meestal niet beleidsmatig neutraal, dus dat hoort democratisch beslist te worden. Voorgesteld is ook dat de Kamer meer controleert, dit ten koste van de wetgevende taak, maar dat garandeert niet een hogere snelheid en dat vergroot de kans op voortdurende wetswijzigingen, zou ik denken.”
