Voor een bezoek aan zijn vader parkeert een man zijn auto op een parkeerplaats in Den Bosch. Hij meldt zich bij aankomst aan via de parkeerapp en betaalt ook via die app. Eenmaal bij zijn vader meldt hij zich weer af omdat hij denkt dat zijn vader hem bij aankomst, zoals gebruikelijk, heeft aangemeld als bezoeker, zodat hij voor een lager tarief kan parkeren. Dat heeft de vader deze keer echter nagelaten. Omdat de zoon ten onrechte geen parkeerbelasting heeft betaald, legt de heffingsambtenaar hem een naheffingsaanslag van 70,21 euro op: 3,71 euro aan parkeerheffing en 66,50 euro aan kosten.
De man is het hiermee oneens en gaat in beroep bij de rechtbank Oost-Brabant. Het lijkt een onbeduidende zaak, maar de rechtbank stelt toch een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad. Mag de rechtbank het bedrag van de naheffingsaanslag (inclusief kosten) matigen vanwege de omstandigheden van het geval, waaronder persoonlijke omstandigheden? De rechtbank vraagt zich af of de kostenberekening nog altijd niet is aan te merken als een boete of criminal charge als bedoeld in artikel 6 EVRM zoals de Hoge Raad eerder, in 1995, in een uitspraak heeft geoordeeld. De rechtbank vraagt zich ook af of in dit verband kan worden aanvaard dat de rechter in een concreet geval geen maatwerk kan toepassen.
Uitzonderlijk geval
Helaas voor de bezwaarmaker is het oordeel van de Hoge Raad niet veranderd. De Gemeentewet schrijft dwingend voor dat bij naheffing van parkeerbelasting de kosten in rekening worden gebracht. Dat is alleen in uitzonderlijke gevallen anders, oordeelt de Hoge Raad. Bijvoorbeeld als de belastingplichtige niet een redelijke tijd wordt gegund voor het betalen van de parkeerbelasting. Zo’n uitzonderlijk geval kan zich ook voordoen als de belastingplichtige door onvoorziene omstandigheden, zoals een acute noodsituatie, niet in staat is de parkeerbelasting te betalen.
“Je kunt je voorstellen dat deze vraag bij heel veel rechtbanken speelt,” zegt Mariken van Hilten, voorzitter van de Belastingkamer en vicepresident van de Hoge Raad. “Er worden heel veel naheffingsaanslagen parkeerbelasting opgelegd in Nederland. Met de beantwoording van de vraag van de rechtbank Oost-Brabant hebben alle rechtbanken nu duidelijkheid over de vraag of die kosten een bestraffing vormen en in welke uitzonderlijke gevallen het berekenen van die kosten niet gerechtvaardigd is. Voor al die andere gevallen geldt: het maakt niet uit waarom je niet betaalde; die kosten mogen in rekening worden gebracht. Een hard and fast rule.”
De parkeerkwestie laat duidelijk de voordelen zien van de prejudiciële procedure. Rechters en burgers krijgen zo mogelijk binnen een half jaar duidelijkheid van de Hoge Raad over een kwestie waarover veel wordt geprocedeerd. Dat is goed voor de rechtsontwikkeling, de rechtseenheid en ook voor de rechtsbescherming van de burger.
Mariken van Hilten legt uit dat een belastingzaak normaal eerst bij de rechtbank komt, dan bij het gerechtshof en ten slotte, als iemand doorprocedeert, bij de Hoge Raad. “Het kan in totaal dus jaren duren voordat uiteindelijk het laatste woord over een zaak is gesproken.”
Haasje-overeffect
Maar het komt voor dat er een hoop vergelijkbare rechtsvragen bij één rechtbank liggen, of bij verschillende rechtbanken. “Dan kun je natuurlijk zeggen: rustig voortprocederen en dan komen die vragen vanzelf wel een keer bij de Hoge Raad terecht, of niet,” verklaart Van Hilten. “Maar die prejudiciële procedure zorgt als het ware voor een haasje-overeffect waarbij de rechtbank de vragen direct kan voorleggen aan de Hoge Raad, en de zaak dus niet eerst in hoger beroep aan het Hof wordt voorgelegd. Daarmee versnel je de procedure, want in de prejudiciële procedure kan de Hoge Raad meteen die rechtsvraag beantwoorden, en met het antwoord kunnen de rechtbanken en hoven dan weer aan de slag.”
Als je de normale procedure volgt, loop je de kans dat verschillende rechtbanken en hoven verschillende antwoorden geven, waarna de Hoge Raad misschien met weer een ander antwoord komt. “Bij prejudiciële vragen geeft de Hoge Raad direct die laatste klap. In die zin versnellen we de rechtsontwikkeling en daarmee ook de rechtseenheid,” stelt Van Hilten. “Het brengt ook mee dat er minder procedures bij de Hoge Raad aanhangig hoeven te worden gemaakt: het antwoord op de prejudiciële vraag geeft immers al antwoord op de breed levende rechtsvraag. Op die manier kunnen prejudiciële vragen ook helpen om de werkvoorraad van de belastingkamer te beheersen.”
Ook Maarten Pieterse, senior raadsheer en voorzitter van het team belastingrecht van het gerechtshof ‘s Hertogenbosch, ziet veel voordelen van de prejudiciële procedure. “Het komt de proceseconomie enorm ten goede,” meent hij. “Wellicht kunnen vergelijkbare procedures worden voorkomen. Een voordeel is ook dat je voor het krijgen van een antwoord van de Hoge Raad niet langer afhankelijk bent van het doorprocederen van partijen.”
Duiken
Een ander punt is volgens Pieterse dat de Hoge Raad in een gewone cassatieprocedure nog wel eens wil ‘duiken’ vanuit de gedachte ‘Laat er eerst maar een meer geschikte zaak voorbij komen’. Als je als feitenrechter een prejudiciële vraag stelt, kan de Hoge Raad er strikt genomen niet onderuit.”
“Daarmee heb je ook invloed op de agendering van de Hoge Raad,” vervolgt Pieterse. “Omdat de Hoge Raad ernaar streeft prejudiciële vragen binnen een half jaar te beantwoorden, mag je dus voordringen met een zaak die breed speelt.”
Bij een prejudiciële vraag moet het gaan om een vraag die zich voordoet in een concrete zaak die bij een rechtbank of gerechtshof in behandeling is en die van belang is voor de beslissing in een groot aantal andere zaken. “Prejudiciële vragen moeten echt vragen zijn over de uitleg van het recht, en niet vragen met allerlei verwevenheden met feiten die per zaak weer kunnen verschillen,” legt Van Hilten uit. “Hoe abstracter hoe beter, want dan is het antwoord op meer zaken toepasbaar.” Voorbeelden van prejudiciële zaken zijn de invulling van het begrip ‘in wezen nieuwbouw’ voor de omzetbelasting, de fiscale verwerking van afkoopsommen bij renteswaps en het na massaal bezwaar wijzigen van de verdeling van de heffingsgrondslag voor box 3 tussen fiscale partners.
Die laatste is een voorbeeld van een zaak die voor veel mensen van belang kan zijn, legt Van Hilten uit. “In de box-3 procedure is de zogenoemde massaalbezwaarprocedure gevolgd. Dat houdt in dat de inspecteur voor duizenden zaken collectief in één keer uitspraak doet. Volgens de wet kun je tegen zo’n collectieve uitspraak niet in beroep gaan. Maar het kan zijn dat twee partners na die uitspraak de onderlinge verdeling van de heffingsgrondslag voor sparen en beleggen (box 3) willen aanpassen. Op zich kan dat en de wettelijke bepaling over deze verdeling tussen partners zegt dat als je over een bepaald punt in de inkomstenbelasting hebt doorgeprocedeerd tot de Hoge Raad, die verdeling nog mag worden gemaakt tot zes weken nadat de Hoge Raad uitspraak heeft gedaan. Een letterlijke uitleg van deze bepaling betekent dat zo’n wijziging van de onderlinge verdeling niet mogelijk is na een collectieve uitspraak op bezwaar. Daartegen kun je immers niet in beroep kunt gaan, laat staan doorprocederen tot de Hoge Raad. De Hoge Raad heeft in zijn prejudiciële beslissing nu geoordeeld: We zien geen redelijke argument waarom je die verdeling na zes weken niet zou mogen doen na een massaalbezwaarprocedure. Daarom trekt de Hoge Raad die zeswekenregeling door naar de massaalbezwaarprocedure.”
Te snel vragen stellen
Fiscalist en procesdeskundige Shanna van den Maagdenberg (EY) onderkent, net als Van Hilten en Pieterse, voordelen van de prejudiciële procedure. “Al kun je wel kanttekeningen bij plaatsen bij het te snel stellen van vragen.” Zij was op 2 april, net als Maarten Pieterse, een van de sprekers op een symposium van de Hoge Raad over de procedure. Daar werd volgens haar betoogd dat rechtsvragen waarover feitenrechters van oordeel verschillen de Hoge Raad zo snel mogelijk moeten bereiken. En dat ze zo snel mogelijk beantwoord moeten worden. “Ik moest daarbij denken aan wat Peter Wattel (Advocaat-generaal bij de Hoge Raad) ooit in het Weekblad Fiscaal Recht heeft geschreven: ‘Het kan soms beter zijn om nog niet-uitgekristalliseerde kwesties enige tijd te laten sudderen in het veld. Dat kan voorkomen dat de Hoge Raad verkeerd beslist en dat wenselijke ontwikkelingen juist gefrustreerd worden’. Dat kwam te weinig aan de orde tijdens het symposium.”
Een potentieel ander dilemma is dat prejudiciële vragen voorrang hebben op andere procedurevormen. “Je hoort in het fiscale speelveld nu al het geluid dat zaken over vennootschapsbelasting wel erg lang duren in vergelijking tot andere procedures.”
Volgens Maarten Pieterse is de belangrijkste sta-in-de-weg dat de prejudiciële procedure afwijkt van de normale gang van zaken: een zaak beetpakken, op zitting behandelen en uitspraak doen: weg is weg. “De prejudiciële procedure kost tijd, want je moet een tussenuitspraak doen waarin je de vragen formuleert. Die moet je met partijen delen. En je moet zaken gaan aanhouden. Een voorwaarde voor een prejudiciële vraag is immers dat die breed speelt, dus je kunt de andere zaken waarin de vraag speelt niet afdoen.”
Voor aap staan
Een risico is, volgens Pieterse, om voor aap te staan. “Dat je een vraag stelt die de Hoge Raad al beantwoord heeft, en dat je dat had moeten zien.”
Zelf heeft Pieterse, als lid van een meervoudige kamer, twee keer een prejudiciële vraag gesteld. In 2024 ging die vraag over de immateriële schadevergoeding. “Dat leerstuk is door de Hoge Raad ontwikkeld, eerst in 2011 en later in een overzichtsarrest in 2016. Maar er waren openstaande vragen.”
Het ging in deze zaak om de vraag of er recht is op vergoeding van immateriële schade als de redelijke termijn voor de behandeling van een zaak wordt overschreden. De Hoge Raad ging tot dan toe uit van 500 euro per half jaar dat de redelijke termijn wordt overschreden. Binnen de rechtspraak speelt al langer de vraag of in geschillen met geringe financiële belangen zo’n vergoeding niet erg hoog is. De rechtbanken en gerechtshoven oordeelden daarover verschillend.
De Hoge Raad antwoordde dat er geen reden is om de vergoeding te koppelen aan het financiële belang van de belanghebbende. Een bruikbaar antwoord, meent Pieterse. “We hadden dat nodig om honderden zaken definitief af te doen.”
Ver-van-mijn-bedshow
Shanna van den Maagdenberg zegt dat de prejudiciële procedure redelijk bekend is binnen de belastingadviespraktijk. “De grote belastingadvieskantoren zijn aangesloten bij de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs,” licht van den Maagdenberg toe. “Die heeft sinds 2016 een Commissie Prejudiciële Vragen.” Ze legt uit dat de Hoge Raad alle prejudiciële vragen publiceert, waarna belastingadviseurs gebruik kunnen maken van de optie om als amicus curiae (‘vriend van het hof’) commentaar te leveren. En dat gebeurt geregeld, zegt Van den Maagdenberg.
Voorafgaand aan het symposium van 2 april vroeg ze vijftig NOB-leden naar hun mening over de prejudiciële procedure. De meningen waren verdeeld en voor velen was de procedure een ver-van-mijn-bedshow. Ze merkte ook dat het voor de beroepsgroep belangrijk is dat de hoogste rechter de knoop doorhakt, en dat het niet veel uitmaakt via welke weg dat gebeurt. Of dat nou door een reguliere procedure, een sprongcassatie of de prejudiciële procedure is.
Van den Maagdenberg constateert bij de Hoge Raad een licht verdriet over het geringe aantal ‘fiscale vragen’: 31 in tien jaar. Veel minder dan bij de civiele kamer, waar in tien jaar 112 vragen binnenkwamen. “Dat is cijfermatig geen goede vergelijking,” meent ze. “In eerste aanleg zijn er fiscaal tien keer zo weinig procedures als bij civiel. Dus logisch dat er zoveel minder vragen zijn. Houd de moed erin.” Maarten Pieterse: “Bij de ene rechter zit de prejudiciële procedure dieper weggestopt in de gereedschapskist dan bij de andere.”
Ze zegt dat sommige prejudiciële procedures belangrijk zijn voor de rechterlijke macht maar minder voor de belastingadviespraktijk. “Zaken over WOZ-waarde en proceskostenvergoeding komen minder aan de orde bij belastingadvieskantoren.”
Verbeterpunt
Als verbeterpunt noemt Pieterse: “We hebben hulp van partijen nodig. Als partijen vinden dat we een prejudiciële vraag moeten stellen: schrijf dat op in een processtuk. Formuleer ook alvast de vraag, zeker als beide partijen het daarover eens zijn en onderbouw waarom wij die vraag zouden moeten stellen. Dat zou ons als feitenrechters enorm helpen.”
Van den Maagdenberg doet naast haar werk in de belastingadviespraktijk promotieonderzoek naar de werking van de prejudiciële procedure. Ze wil vooral weten of de procedure heeft geleid tot vlottere rechtseenheid en rechtsontwikkeling. “Ik ga alle 31 prejudiciële procedures onderzoeken, door ze met elkaar te vergelijken. Of je als vragensteller bijvoorbeeld invloed kunt uitoefenen door de manier waarop vragen worden gesteld. Maakt het voor het uiteindelijke antwoord uit of de feitenrechter een concept-antwoord formuleert of kan een open vraag ook volstaan? En zou één A4’tje genoeg kunnen zijn?”
Ook interessant voor haar is hoe rechters omgaan met de antwoorden van de Hoge Raad. “Sommige feitenrechters geven een reactie op de Hoge Raad. Sommigen zijn het oneens met de Hoge Raad en passen het antwoord toe zonder dat te benoemen.”
