Het recht is een van de grootste verworvenheden die de mens heeft, vindt hoogleraar rechtssociologie Ashley Terlouw (Radboud Universiteit Nijmegen). Dat het recht soms ondanks het belang ervan vastloopt, komt vaak door politieke onwil. Neem het vluchtelingenrecht, waar Terlouw zich veel mee bezighoudt. “In vergelijking met bijvoorbeeld de klimaatverandering is het vluchtelingenvraagstuk een relatief eenvoudig te hanteren probleem. De asielrichtlijnen zijn over het algemeen goede instrumenten om het recht praktisch toepasbaar te maken. We hebben het recht voorhanden, maar de politieke wil ontbreekt.”
Het migratierecht is een ingewikkeld rechtsgebied en dat blijkt alleen al uit de terminologie. Vluchtelingen, asielzoekers, arbeidsmigranten, Unieburgers, gezinsherenigers, ze hebben een verschillende rechtspositie, maar worden vaak door elkaar gehaald. Asielzoekers zijn mensen die hier, of elders, een aanvraag doen om erkend te worden als vluchteling of op een andere manier internationale bescherming willen krijgen. Het zijn mensen die hun land hebben verlaten, omdat ze daar gevaar lopen. Migranten die naar Europa komen om te werken of te studeren vormen een heel andere categorie. Hetzelfde geldt voor gezinsherenigers. Het woord migranten dekt de hele lading van al die mensen die om welke reden dan ook naar een ander land komen. Naast gelijke behandeling en discriminatie is dat het onderwerp waarmee ik me als rechtssocioloog vooral bezighoud.”
Koning van katoren
“Mijn vader, Jan Terlouw, en mijn moeder, Alexandra Terlouw-Van Hulst, hebben elkaar ontmoet tijdens hun natuurkundestudie. Impliciet werd van mij verwacht dat ook ik een B-pakket zou kiezen op de middelbare school en dat heb ik inderdaad gedaan. Achteraf zou ik meer hebben gehad hebben aan talen. Mijn moeder is overigens op latere leeftijd ook nog algemene taalwetenschappen gaan studeren. Eigenlijk wilde ik kunstenaar worden. Ik teken nog steeds. Volgend jaar februari brengt uitgeverij Balans een boek van mij uit over discriminatiezaken dat ik ook heb geïllustreerd. Indertijd vond ik mezelf niet goed genoeg om echt professioneel kunstenaar te worden. En mijn vader zei: ‘Je kunt beter een goede amateur zijn dan een matige professional.’ Daarom heb ik destijds de drie vakken die mij het interessantst leken op een rij gezet: biologie, geschiedenis en rechten. En toen heb ik een dobbelsteen opgegooid, zoals de ministers in het boek van mijn vader, Koning van Katoren, die met een dobbelsteen besloten over het lot van Stach. Een vijf of een zes gooien betekende rechten. Ik gooide een zes.
“Wij praatten veel in ons gezin. Ik denk dat buitenstaanders soms horendol van ons werden. Dat onze vader een politieke functie had (Jan Terlouw was onder andere minister van Economische Zaken en partijleider van D66; red.) heeft me natuurlijk mede gevormd, maar bepalender was dat mijn ouders van jongs af aan alles met ons hebben besproken en ons naar onze mening vroegen. Ik ben altijd serieus genomen en nooit kinderachtig behandeld. We kregen ook al jong veel verantwoordelijkheid. Toen ik veertien was, ging ik met mijn broertje van tien een fietstocht maken van een week. Dat we dat mochten, getuigt van vertrouwen. Zelf had ik dat − ook al had ook ik alle vertrouwen in mijn kinderen − nooit goedgevonden. Ik was, geloof ik, ook wel een verantwoordelijk type. Soms drukte die verantwoordelijkheid zwaar. Als ik tegen mijn moeder zei: ‘Mam, ik voel me niet zo lekker, mag ik een dagje thuisblijven?’ antwoordde zij: ‘Dat moet je zelf besluiten. Voel je je ziek of voel je je niet ziek? Dat kan ik niet voor je bepalen.’ Dan ging ik toch naar school.”
Complexe relatie
“Vanaf de eerste werkgroep was ik gegrepen door rechten. Die werkgroep werd gegeven door Jos Silvis (de huidige procureur-generaal van de Hoge Raad; red.) en het ging volgens mij over een gestolen fiets en de vraag van wie die fiets was. Ik dacht meteen: wat een leuke puzzels. Ik ben civielrechtelijk afgestudeerd, maar inmiddels houd ik me alleen nog bezig met bestuursrechtelijke vragen, die ik veel interessanter vind. De burger tegenover de overheid, dat is zo’n complexe relatie.
“Na mijn studie bleef ik als docent verbonden aan de Universiteit Utrecht en aansluitend werd ik coördinator van de wetenschapswinkel. Daardoor ben ik eind jaren tachtig met Vluchtelingen Organisaties Nederland in aanraking gekomen. Op dat moment ging de maatschappelijke discussie meer over de inspraak en integratie van migranten, toelating was geen hot item. Dat is nu bijna niet meer voor te stellen. Toentertijd kwamen vluchtelingen vooral uit landen achter het IJzeren Gordijn. Niemand stelde de vraag of dat wel echte vluchtelingen waren. Het was vanzelfsprekend. Als het je lukte om het communistische regime te ontvluchten, was je welkom in het Westen. Daarin kwam enige verandering met de komst van de Vietnamese bootvluchtelingen en de Tamils uit Sri Lanka. In de Eerste Wereldoorlog namen wij hier vrij veel Belgen op die hun land ontvluchtten. Na de Hongaarse opstand van 1956 kwamen er Hongaren. Die mensen kenden wij, ze leken op ons. Maar Tamils? Die kwamen uit een totaal andere cultuur. Bovendien ging het om grote groepen, waardoor het meer om een collectief probleem ging in plaats van om een individu dat zich had verzet tegen een bepaald regime.
“Het Vluchtelingenverdrag is weliswaar internationaal recht, maar dat regelde de materie heel globaal. De rest van het vluchtelingenrecht was lange tijd Nederlandse regelgeving. Op het moment dat we Europese afspraken gingen maken, veranderde het karakter van het recht. Alles is geharmoniseerd, we hebben richtlijnen waarin precies staat wie vluchteling is, wat de criteria zijn, hoe je vluchtelingen moet opvangen… En we hebben natuurlijk afspraken gemaakt over de verdeling van vluchtelingen conform de Dublin-Verordening, waarin staat dat iemand maar in één lidstaat van de daarbij aangesloten Europese staten asiel kan aanvragen, om te voorkomen dat mensen blijven zwerven en nergens terechtkunnen en ook om te voorkomen dat ze aan forum shopping gaan doen. Dublin werkt echter niet, want het gaat uit van het land van eerste binnenkomst. In de praktijk zijn dat nu Griekenland, Italië en in toenemende mate Spanje. Die landen worden overbelast. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft in het M.M.S. arrest in 2011 bepaald dat België geen asielzoekers mocht terugsturen naar Griekenland, omdat België er niet op mocht vertrouwen dat de procedure in Griekenland op orde zou zijn. Dat was een bom onder de Dublin-Verordening. En in het Tarakhel-arrest uit 2014 heeft het Europese Hof geoordeeld dat gezinnen met kinderen niet zonder garanties naar Italië mochten worden teruggestuurd. Het interstatelijk vertrouwen waar de Dublin-Verordening op is gebaseerd is daardoor op losse schroeven komen te staan.”
Egoïstisch Europa
“Toen in 2015 grote aantallen vluchtelingen uit onder andere Syrië naar Europa kwamen en de Duitse bondskanselier Merkel zei Wir schaffen das, gingen landen als Hongarije prikkeldraad om hun land zetten. Zelfs Oostenrijk sloot tijdelijk de binnengrenzen. Het hele idee van open grenzen werd daarmee tenietgedaan. Mijn aanvankelijke reactie was er een van verbijstering: dat mensen op de vlucht voor oorlog worden tegen gehouden door scheermesjesdraad. Het raakte me, ook omdat het aantal vluchtelingen nog steeds relatief klein was ten opzichte van het aantal mensen dat in de regio wordt opgevangen. Minder dan vijf procent van de wereldvluchtelingenpopulatie komt naar Europa. 95 procent bevindt zich in landen in de regio’s, zoals Libanon en Turkije. Het is zo egoïstisch van Europa. Maar vooral ook: waartoe dienen de juridische afspraken die we binnen de Europese Unie over de opvang en verdeling van vluchtelingen en de asielprocedure hebben gemaakt? Wat is het recht waard als het niet wordt ingezet? Waarom hebben we de Tijdelijke beschermingsrichtlijn niet in werking gesteld op het moment dat het nodig was? Omdat het recht niet functioneert als de politiek het niet wil. Dat is een wrange conclusie.
“Merkel vond ik moedig. Maar uiteindelijk heeft haar opstelling een averechts effect gehad en is zij gedwongen in te binden. De angst voor de publieke opinie lijkt groot, maar is onterecht. Angst kan worden weggenomen door goed leiderschap, maar veel leiders wakkeren die angst juist aan en gebruiken hem. Dat was ook het onderwerp van mijn oratie: Angst en regelgeving. Angst is een slechte raadgever. Ja, we moeten rekening houden met wijken waar de problemen te groot worden. Daarvoor moeten en kunnen we oplossingen vinden. In de zorg of bij de politie hebben we een groot tekort aan arbeidskrachten. Het lijkt alsof we die realiteit niet willen onderkennen, omdat we geleid worden door angst. Dat blijkt ook uit de woorden die mensen gebruiken: een stroom vluchtelingen, een tsunami uit Afrika. Vreselijk negatieve framing die de werkelijkheid geen recht doet. In vergelijking met andere problemen, zoals de klimaatverandering, is het vluchtelingenvraagstuk een relatief eenvoudig te hanteren probleem. Het is een kwestie van solidariteit. We hebben een mooi rechtssysteem. Ja, er zijn mankementen, zoals de Dublin-Verordening die niet goed functioneert, maar de bestaande asielrichtlijnen zijn over het algemeen goede instrumenten om het recht praktisch toepasbaar te maken. We hebben het recht voorhanden, maar de politieke wil ontbreekt.”
Veronderstelde bedreigingen
“Vaak worden drie veronderstelde bedreigingen genoemd: we zijn bang dat vluchtelingen uit andere regio’s een moraal meebrengen die de onze niet is. Die angst miskent dat ook mensen die zich hier als nieuwkomers vestigen, zich gewoon aan de Nederlandse wet houden. Inburgering moet van twee kanten komen. Door asielzoekers al direct na binnenkomst de gelegenheid te geven toe te treden tot de arbeidsmarkt en taalcursussen te volgen, zullen ze sneller inburgeren. Een tweede angst die vaak wordt genoemd, is dat mensen van buiten onze banen zullen inpikken. Maar is die angst reëel? We hebben veel arbeidskrachten nodig, ook voor beroepen waarvoor weinig scholing nodig is. We moeten ernaar streven asielzoekers zo snel mogelijk via deelname aan de arbeidsmarkt een volwaardige positie in de Nederlandse samenleving te laten verwerven. En dan is er nog de angst voor aanslagen. Maar de meeste daders van aanslagen die in de Europese Unie zijn gepleegd, zijn hier geboren. Het domste dat je als terrorist kunt doen, is je als asielzoeker aanmelden. Asielzoekers moeten zich laten registreren compleet met vingerafdrukken, de procedure duurt eindeloos… Politici, media: breng de angst tot reële proporties terug. Dat is mijn boodschap.
“Tineke Strik en ik hebben een preadvies voor de Nederlandse Juristen Vereniging geschreven dat gaat over territorialiteit en soevereiniteit. We hebben ons daarbij geconcentreerd op verantwoordelijkheid voor vluchtelingen. Wij hebben de vraag gesteld welk land wanneer voor welke vluchtelingen verantwoordelijk is en of er zoiets als een gezamenlijke verantwoordelijkheid bestaat. Wij wijzen erop welke systemen in het recht bestaan die verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid regelen en laten zien dat die ook bruikbaar zijn als het gaat om de verantwoordelijkheid voor vluchtelingen. Gezamenlijke verantwoordelijkheid moet in onze ogen in elk geval worden genomen als het gaat om vluchtelingen die al jaren in een kamp in de regio zitten. In die kampen groeit een lost generation op; minister van Buitenlandse Zaken Sigrid Kaag heeft daarover ook eens gesproken. Deze mensen kunnen potentieel gevaarlijk worden, omdat ze vergeten zijn en ernstig gefrustreerd raken. Rijkere landen zouden deze groep resettlement moeten aanbieden. Ja, dat is ingewikkeld, maar het kan. Natuurlijk moeten we ook investeren in landen van herkomst, dat wordt altijd gezegd. Maar als die landen dictaturen zijn, of als het gaat om transitlanden als Libië, kun je daarmee moeilijk afspraken maken. In die gevallen moeten we als internationale gemeenschap onze verantwoordelijkheid nemen op basis van het bestaande recht.
“Er wordt van alles geprobeerd om vluchtelingen tegen te houden. De zogenaamde Turkije-deal is daarvan een bekend voorbeeld. Die deal is problematisch, omdat Turkije een voorbehoud heeft gemaakt bij het Vluchtelingenverdrag; het land garandeert alleen bescherming van mensen die uit Europa zijn gevlucht. Toch wordt Turkije gezien als een veilig land. Is dat zo? Turkije stuurt mensen terug naar Syrië, en hoe staat het met de Koerden? Is het politieke systeem van Turkije veilig voor iedereen? Een ander probleem is dat Turkije heeft bedongen dat Griekenland in eerste instantie de asielverzoeken behandelt. Griekenland heeft daar helemaal geen capaciteit voor! Asielzoekers zitten eindeloos vast op de Griekse eilanden. Een van mijn promovendi is Grieks en doet nu een onderzoek voor Vluchtelingenwerk naar deze problematiek. Van haar hoor ik hoe dramatisch het is. De opvangcapaciteit is slecht, er is geen toegang tot rechtshulp, er is geen garantie dat de procedure goed verloopt.”
De tragiek van het recht
“Het recht is een van de grootste verworvenheden die de mens heeft. Het is een enorme verworvenheid dat we zoiets kunnen, dat we een rechtssysteem kunnen bedenken. Een staat zonder rechtssysteem is een lost state. Daar werkt niets. Ik durf te beweren dat een rechtssysteem meer bijdraagt aan de gemiddelde levensduur dan de gezondheidszorg. Als het recht niet werkt, gaan mensen jong dood. Dan hebben ze geen toegang tot medische zorg, tot onderwijs, tot de arbeidsmarkt. En access to justice brengt economische groei mee.
“Dat het desondanks soms vastloopt, raakt aan het onderzoeksgebied van mijn vak, de rechtssociologie. Law in the books is iets anders dan law in action. Ik laat aan mijn studenten vaak zien hoe het recht in de praktijk werkt en dan raken ze soms teleurgesteld. Dat is de tragiek van het recht. In artikel 1 van de Grondwet staat dat mensen in gelijke gevallen het recht op gelijke behandeling hebben. Dat is een heel belangrijk artikel, maar leidt het in de praktijk ook tot uitbanning van discriminatie? Nee. Maar laten we er niet te dramatisch over doen: zonder de law in the books zou het nog veel erger zijn. Een heleboel werkt wel. Dat probeer ik mijn studenten voor te houden. Blijf proberen om dit soort prachtige rechtsbeginselen in de praktijk te verwezenlijken. Een ander sprekend voorbeeld is het recht op toegang tot het recht. Asielzoekers die aan de buitengrenzen van Europa worden tegengehouden, hebben vaak geen toegang tot het recht, al is het maar omdat er geen advocaat is die ze kan helpen. Ook binnen Nederland is dat in toenemende mate een probleem. Asielzoekers krijgen straks pas rechtsbijstand als de IND het voornemen om hun asielverzoek af te wijzen op schrift heeft gesteld. Hoe kunnen ze dan de procedure begrijpen? En niet alleen voor asielzoekers is toegang tot het recht cruciaal. Het geldt ook voor andere have nots. Hoe kunnen zij weten waar ze recht op hebben als niemand hen dat vertelt? Daarom pleit ik voor rechten als volwaardig vak op de basisschool, naast rekenen, lezen en schrijven. Iedereen moet leren wat het recht ten diepste betekent en hoe de samenleving daarop wordt gebouwd.”
Wie is Ashley Terlouw?
Ashley Terlouw (1960) is hoogleraar rechtssociologie aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Zij is gespecialiseerd in gelijke behandeling en vluchtelingenrecht en publiceerde daarnaast veel over het functioneren van de rechter. Ze begeleidt promotieonderzoeken naar het gebruik van transnational legal space, rechtshulpverlening en waarheidsvinding in asielzaken en etnische registratie.
Terlouw is getrouwd met beeldend kunstenaar en grafisch ontwerper Sjaak van der Vooren, heeft vier kinderen en zes kleinzoons. Naast haar werk als jurist tekent ze. Haar artistieke werk is te vinden op www.hetlichtewerk.nl.
