De financiering van de rechtspraak krijgt er de laatste weken flink van langs. De rechters van het manifest zeggen dat de rechtspraak steeds meer een bedrijf is waarin productiecijfers leidend zijn. Elders wordt de vraag opgeworpen of het outputgestuurde financieringssysteem een fatsoenlijke bedrijfsvoering (on)mogelijk maakt, en er wordt gepleit voor een financiering die meer passend is bij onze rechtsstatelijke taak. Frits Bakker, lid van de Raad voor de Rechtspraak, reageert in het Nederlands Juristenblad (NJB 1), en legt uit hoe en waarom het outputgestuurde financieringsstelsel er gekomen is.
Ik kan de ongerustheid bij de rechters wel begrijpen. De verticalisering van het bestuur brengt risico’s mee, en de laatste weken bleef bij alle berichtgeving het woord Amarantis in mijn hoofd rondzingen. De risico’s van de schaalvergroting waren daar best onderkend, maar enkele ervan hebben zich toch verwezenlijkt. De afstand tussen de rechters en de Raad is in ons geval zo’n risico. Maar dit blog gaat over iets anders.
Ik wil de discussie over de vraag, wat het beste financieringssysteem van de rechtspraak is, hier graag in een internationaal vergelijkend perspectief plaatsen.
Daarvoor ga ik even terug naar 2005. de outputfinanciering was ingevoerd in 20002. In 2005 was de produktiviteit van de grote rechtbanken al met 36 % toegenomen. Zelf werkte ik in die tijd als judicial reform expert bij de Wereldbank. De bekostiging van rechtspraak (ik werkte tenslotte voor een bank) was een dagelijks terugkerend onderwerp. Veel landen in ontwikkeling hebben problemen met het bekostigen van hun overheidsapparaat omdat ze geen adequate belastingheffing hebben. Dat maakt de mogelijkheden voor blijvende verbetering van de rechtspraak dan ook heel beperkt. Wij in Nederland hebben dat probleem niet. Toch zijn ook hier de middelen niet onbeperkt. Bovendien is de onafhankelijkheid van de rechtspraak op dit terrein niet absoluut: ook hier betaalt de belastingbetaler voor de rechtspraak als maatschappelijke voorziening. De vraag is dus, hoe deze afhankelijkheid van de belastinggelden het beste vorm kan krijgen om het recht van de burger op een onafhankelijke rechter te waarborgen.
De betekenis van een kwestie wordt soms pas duidelijk als je buiten je eigen context met anderen praat over hun problemen. Dat werd mij ineens een stuk duidelijker toen ik in 2005 op dienstreis was in Roemenië. De president van de rechtbank legde uit dat ze wel graag meer gerechtssecretarissen wilden aannemen zodat de rechters zich konden concentreren op het rechterswerk, maar dat dat moeilijk ging. De ondersteuning was in dienst van de ministerie van binnenlandse zaken, en werd gerecruteerd door nationaal georganiseerde concoursen die maar eenmaal in de twee jaar gehouden werden. En je kreeg alleen maar nieuwe ondersteuning als het ministerie van binnenlandse zaken dat nodig vond. Het enige dat de rechtspraak zelf kon doen was meer rechters aannemen. Ineens begreep ik hoe belangrijk het is dat een gerecht zelf kan bepalen wat er nodig is: liever meer computers dan nieuwe rechters, een nieuw gebouw is noodzakelijker dan meer opleiding, meer opleiding is nu beter dan meer rechters, meer ondersteuning, meer opleiding, enzovoorts. Dat betekent een vorm van institutionele onafhankelijkheid die recht doet aan de rechtstatelijke onafhankelijkheid.
De geldgever betaalt daarmee dus niet meer voor het apparaat. Bij outputfinanciering betaalt de geldgever voor de geleverde dienst. Daarmee verlegt de discussie zich naar de vraag wat voor die dienst een redelijke prijs is. De discussie voor de de financiering hoeft dat niet meer te gaan over de manier waarop de rechtspraak die dienstverlening vormgeeft. Een voorbeeld: een Duitse collega vertelde me kort geleden dat in haar gerecht, het Oberlandesgericht in Keulen, door het ministerie van justitie van de deelstaat tijdschrijfonderzoek wordt gedaan bij de rechters omdat het ministerie twijfelt aan hun produktiviteit. Ik geloof niet dat mijn Nederlanse collega’s dat een wenselijke situatie vinden. Ik ben er stellig van overtuigd dat ons model van contractuele, outputgestuurde financiering meer recht doet aan de onafhankelijkheid van de rechtspraak.
Het model maakt wel twee andere kwesties actueel: de comptabiliteit, en de informatievoorziening. Eerst de comptabiliteit. Wie belastinggeld krijgt, zal de besteding daarvan moeten verantwoorden. Bart van Lierop schreef in NJB 37 dat elders leden van raden voor de rechtspraak worden gekozen, wat hun legitimiteit bij de andere rechters versterkt. Die gekozen leden hebben in de regel geen rechtstreekse bestuurlijke, en daarmee comptabele, verantwoordelijkheid, zoals de Raad voor de Rechtspraak in Nederland die wel heeft.
De informatievoorziening moet bovendien goed genoeg werken om het proces te kunnen beheersen, en zeker te zijn dat de produktienormen even redelijk zijn als de prijs die de geldgever betaalt voor de diensten. Als daar discussie over ontstaat kan de rechtspraak zelf onderzoeken of die normen wel kloppen. Meten is weten. Ook goed om te weten: wij rechters hebben die productienormen (het Lamiciesysteem) zelf ontwikkeld in een proces dat tien jaar in beslag heeft genomen. Het is onze eigen verantwoordelijkheid om te zorgen dat ze kloppen, net zoals het onze eigen verantwoordelijkheid is dat de zaken goed worden gedaan. Frits Bakker wijst erop dat de zaken complexer zijn geworden. De eenvoudige zaken zijn veelal overgeheveld naar het OM, naar het bestuur of naar allerlei vormen van buitengerechtelijke afdoening. De rechter houdt de moeilijke zaken over, en zo hoort het ook want dat is het echte rechterswerk. Dat maakt wel dat de middelen die nodig zijn voor die zaken minder makkelijk te voorspellen zijn. En tussen haakjes: dat verklaart ook waarom de pijn nu vooral bij de gerechtshoven wordt gevoeld, want die hebben relatief meer complexe zaken dan de rechtbanken.
Het is een ervaringsfeit dat een vernieuwing op den duur – doorgaans na een jaar of vier, vijf – tegen grenzen aanloopt. Dat wil nog niet zeggen dat de vernieuwing dan maar overboord moet. In veel andere landen wordt geklaagd dat er geen manier is om de rechters tot werken aan te zetten omdat ze onafzetbaar zijn en er geen incentives in het systeem zitten die het afdoen van zaken belonen. Integendeel: een achterstand is een argument om meer geld te vragen, en op die manier wordt het hebben van achterstand beloond. Er was altijd veel belangstelling als ik bij mijn missies voor de Wereldbank uitlegde hoe ons systeem werkt, met productienormen en prijsafspraken. Het is een van de pijlers van onze institutionele onafhankelijkheid, iets beters is er niet.
