De overheidsadvocaat zit in de lift. Harde landelijke cijfers zijn er niet, maar uit het feit dat de vier grote steden allemaal inhouse kantoren hebben opgezet die gestaag groeien, valt af te leiden dat de overheidsadvocaat in dienstbetrekking in opmars is. Drie overheidsadvocaten vertellen in het komende nummer van Mr. over hun werk.
Een intern advocatenkantoor is een logische oplossing voor een overheidsorgaan van een zekere omvang, zeggen de overheidsadvocaten Florentine Derks (gemeente Amsterdam), Hansje Nielen (provincie Noord-Holland) en Christianne Remmé (Rijkswaterstaat). De inhouse advocaat is niet alleen goedkoper, maar ook drempelverlagend. Daardoor zijn de interne advocaten vaak vanaf de beginfase betrokken bij een juridische kwestie, en kunnen zo problemen voorkomen.
Statuut verplicht voor ‘Cohen-advocaten’
De advocaat in dienstbetrekking werd in 1998 geïntroduceerd door de toenmalige staatssecretaris van Justitie Job Cohen. De ‘Cohen-advocaten’ werken onder strenge voorwaarden die zijn uitgewerkt in de Verordening op de Advocatuur (VODA). Het uitgangspunt is dat de onafhankelijkheid van de advocaat gewaarborgd moet zijn. Daarvoor heeft de Nederlandse Orde van Advocaten het professioneel statuut voor de advocaat in dienstbetrekking in het leven geroepen. Het is verplicht voor alle advocaten in dienstbetrekking: bij bedrijven, overheden en non-profit instellingen.
De grote lijn is dat de werkgever de advocaat in staat stelt de beroeps- en gedragsregels na te leven, onder meer ten aanzien van de beroepsaansprakelijkheid, het verschoningsrecht en de onafhankelijkheid. De belangrijkste bepaling is neergelegd in artikel 2: De werkgever eerbiedigt de vrije en onafhankelijke beroepsuitoefening van de werknemer.
Volgens hoogleraar advocatuur Diana de Wolff (UvA) is het moeilijk vast te stellen of zich in de praktijk botsingen met de kernwaarden voordoen. “De cliënt zal in ieder geval geen klachten bij de deken neerleggen, omdat het om een eigen werknemer gaat.”
Advocaat Monica Bremer (Bremer & De Zwaan), die als lid van de raad van de Amsterdamse Orde van Advocaten is belast met de portefeuille advocaat in dienstbetrekking, bevestigt dat de onafhankelijkheid van deze advocaten een kwestie is. “Het verschil met de ‘gewone advocaat’ zit in de relatie werkgever-werknemer. Die is wezenlijk anders dan de relatie met de cliënt.” Het onderwerp staat dan ook op de radar van de Amsterdamse Orde. “We organiseren bijeenkomsten voor de advocaat in dienstbetrekking”, zegt Bremer. “Vorig jaar was het onderwerp de onafhankelijkheid van de advocaat in dienstbetrekking, dit jaar ging het over het verschoningsrecht. En we stellen bij kantoorbezoeken standaard de vraag of zich situaties hebben voorgedaan waarbij de onafhankelijkheid van de advocaat in het geding komt.” Een woordvoerster van de NOvA zegt dat het Dekenberaad geen specifieke problemen signaleert op dit gebied, “behalve de spanning die soms kan ontstaan tussen een advies en de positie in de organisatie van de advocaat”. In de praktijk wordt dit meestal opgelost door extern advies in te winnen.
Kostenbesparing
Amsterdam is een van de gemeenten met een eigen advocatenkantoor. Tien advocaten werken er inmiddels, vertelt advocaat Florentine Derks die in 2006 samen met een collega aan de wieg stond van het interne advocatenkantoor. Derks procedeerde al vaak namens de gemeente Amsterdam toen ze nog advocaat was bij NautaDutilh. “Ik voelde me erg betrokken bij de zaken die toen speelden. Ik vind hard werken voor het algemeen belang leuker dan voor een willekeurig bedrijf.”
Toen de directeur Juridische Zaken van de gemeente haar twaalf jaar geleden polste voor een overstap, hoefde Derks niet lang na te denken. Eigen advocaten had de gemeente toen nog niet, dus Derks ging aan de slag als jurist. “Maar ik miste het advocatenwerk wel, en toen de mogelijkheid kwam om een kantoor voor advocaten-in-loondienst op te zetten, heb ik die kans gegrepen.” Er werden ook een andere advocaat en een juridisch secretaresse aangetrokken.
Het ging de gemeente vooral om kostenbesparing. “Maar de gemeente wilde ook kennisdeling bevorderen, de drempel verlagen en interne samenwerking stimuleren.”
Voordelen
Het interne advocatenkantoor van de provincie Noord-Holland heeft zeven advocaten in dienst. “Toen ik bij de provincie kwam werken, wist ik dat het advocatenkantoor van de gemeente Amsterdam een succes was”, aldus coördinator Hansje Nielen. De provincie koos voor een eigen advocatenkantoor omdat de voordelen evident zijn, zegt Nielen. “De lijnen zijn heel kort. Een voordeel is ook dat collega’s al in de beginfase met je kunnen sparren.”
Net als in Amsterdam is in provinciehoofdstad Haarlem de kostenbesparing een punt. “Voor één flink dossier ben je aan een externe advocaat al gauw het jaarsalaris van een advocaat in loondienst kwijt”, schat Nielen. “De kostenbesparing is dus overduidelijk.” Zaken waarvoor de provincieadvocaten onvoldoende tijd of expertise hebben, gaan naar de advocaten van Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn.
Christianne Remmé kwam in 1996 bij Rijkswaterstaat in dienst als juridisch adviseur en werd daar in 2002 advocaat in dienstbetrekking. “Er werkten op andere vestigingen van Rijkswaterstaat al advocaten”, vertelt ze. “Toen ik die mogelijkheid kreeg, vond ik het een mooie stap.” Sinds 2006 werken alle advocaten van de uitvoeringsdienst onder de naam RWS Advocaten op één afdeling met zes fte’s in Utrecht. De voordelen van eigen advocaten zijn groot, zegt Remmé, die nu advocaat-coördinator is. “Het is vele malen goedkoper, en bovendien efficiënt. De advocaat is altijd in huis, is goed benaderbaar en laagdrempelig, kent de organisatie en de mensen, en kan dus snel schakelen.”
Geen acquisitie
Is er een groot verschil met werken op een ‘gewoon’ advocatenkantoor? Jazeker, vindt Nielen: “Je werkt voor één klant, en je hoeft geen acquisitie te doen, geen rekeningen te schrijven. Zaken komen naar je toe.” Volgens Nielen kan de werkdruk ook een overweging zijn om over te stappen naar de provincie. “De werkdruk is ook bij de provincie hoog, maar er is geen declaratiedruk en dat wordt als een verlichting ervaren.”
Een ander onderscheid is de wisselwerking tussen de advocaten en de organisatie. Nielen maakt elk jaar een jaarverslag, met onder meer een overzicht van binnengekomen zaken. “Op basis daarvan kunnen we beoordelen waar we onze expertise verder moeten uitbouwen en ontwikkelen.”
Remmé voegt daaraan toe: “We sturen geen rekeningen, maar houden wel per dossier de bestede tijd bij, vooral als informatie voor het management. Die kunnen zo de kosten afzetten tegen de kosten van externe advocaten. Daarnaast stellen wij voor het management periodiek overzichten op van afgeronde zaken.” De interne advocaten kunnen de organisatie zo voeden met lessen uit de praktijk.
Derks vindt de verschillen niet heel groot. “Het werk is eigenlijk hetzelfde. Het voordeel is dat je veel dichter bij B & W zit, die het beleid bepalen. Ik ken ze, ik weet wat ze willen.” Een nadeel is volgens haar dat bij de gemeente minder geld beschikbaar is voor ondersteuning en ict dan bij commerciële kantoren.
Naamsbekendheid
Onbekend maakt onbemind: in het begin moesten de interne advocaten moeite doen om vertrouwen te wekken. Derks: “We hebben toen veel aan acquisitie en naamsbekendheid gedaan. Dat is nu niet meer nodig. De ambtenaren weten van ons bestaan af.” Nielen begon bij de provincie in haar eentje: “Ik moest toen intern acquireren en presentaties geven. Inmiddels kent iedereen binnen de organisatie ons wel.”
De gemeentelijke advocaten van Amsterdam procederen vooral in zaken met verplichte civiele procesvertegenwoordiging. “We doen veel aanbestedingsrecht, bouwrecht, huurrecht, incassozaken, overheidsaansprakelijkheid, erfpacht en executiekwesties. Allemaal civiel”, licht Derks toe. De bestuurszaken worden gedaan door de aparte afdeling publiekrecht. Zelf deed Derks onlangs de zaak rond de ja-ja-sticker die mensen op hun brievenbus kunnen plakken als ze huis-aan-huis-bladen en reclamedrukwerk willen ontvangen. De gemeente Amsterdam keerde de redenering om: geen sticker op de deur, dan geen huis-aan-huisbladen en geen ongeadresseerde post. Dat was tegen het zere been van de grafische industrie en de verspreidingsbranche, die een rechtszaak aanspanden tegen de gemeente. In eerste aanleg trok de gemeente aan het langste eind, het hoger beroep dient nog.
Capaciteit
Ook de advocaten van Rijkswaterstaat houden zich bezig met de civiele praktijk. Daar gaat het vooral om de rechtsgebieden bouwrecht, aanbestedingsrecht, contractenrecht, aansprakelijkheidsrecht en insolventierecht. De bestuursrechtelijke geschillen worden meestal behandeld door andere juristen van Rijkswaterstaat. “Alle zaken komen bij ons team binnen”, legt Remmé uit. “Of we een zaak zelf doen, hangt af van de capaciteit en deskundigheid. Als wij die onvoldoende hebben, vragen we de landsadvocaat Pels Rijcken om bij te springen.”
Zelf deed Remmé de zaak van de berging van het autotransportschip Baltic Ace, dat in 2012 was gezonken in de Noordzee. Tijdens de aanbestedingsprocedure van Rijkswaterstaat bleek dat een van de inschrijvers zich liet adviseren door hetzelfde ingenieursbureau dat in opdracht van Rijkwaterstaat een vooronderzoek had verricht. Voorkennis, oordeelde Rijkswaterstaat, en sloot de inschrijver uit. Die kwam daar in kort geding tevergeefs tegen op. De rechter oordeelde dat het ingenieursbureau door de voorstudie beschikte over kennis die concurrentievervalsend kan werken.
Bij de provincie Noord-Holland gaan de meeste zaken over civiel bouwrecht, aanbestedingsrecht, contractenrecht, aansprakelijkheidsrecht en omgevingsrecht. “We doen zowel civiel als bestuursrecht”, legt Nielen uit. Een interessante zaak noemt ze de controverse rond de aanleg van een busbaan die werd belemmerd doordat bewoners zich stroken van een voormalige spoorlijn hadden toegeëigend. Alle bewoners gaven onder druk van de provincie hun ‘bezit’ op, met uitzondering van één iemand die zich beriep op verjaring. Samen met een collega-advocaat stapte Nielen met succes naar de rechter. “Er moest een spoedappel bij het gerechtshof aan te pas komen om vertraging van de werkzaamheden te voorkomen. Maar het mooiste is het als je een zaak in overleg kunt oplossen.”
Statuut
Bij het opzetten van een intern advocatenkantoor kunnen advocaten terugvallen op het zogeheten ‘professioneel statuut voor de advocaat in dienstbetrekking’ (zie kader op pagina 37). En dat werkt goed, vinden de drie advocaten. “Het statuut wordt nageleefd”, oordeelt Derks. Om daar aan toe te voegen: “Trouwens, ook bij een commercieel advocatenkantoor werk je voor een cliënt die jou betaalt. Dus daar speelt de kwestie van de onafhankelijkheid net zo goed.” Nielen vult aan dat de Hoge Raad in een arrest in 2013 de onafhankelijkheid van de advocaat in dienstbetrekking heeft bevestigd. En Remmé vindt: “We voeren onze praktijk uit in vrijheid en onafhankelijkheid.”
Bij veel praktische zaken (organisatie, beloning) kwam het voor de overheidsadvocaten neer op pionieren. “Wij legden ons oor te luisteren bij advocaten van de gemeente Den Haag en schreven een businessplan”, zegt Derks. “In wezen hebben we het wiel opnieuw uitgevonden.” En Nielen, die zelf nooit bij een commercieel advocatenkantoor werkte, zegt: “Het was voor iedereen nieuw: voor mij, maar ook voor de plaatselijke orde.”
Maar inmiddels is de overheidsadvocaat niet meer weg te denken uit het juridisch landschap.
