De wetgever heeft het laatste woord bij de beoordeling van de grondwettigheid van wetten. Regering en parlement worden daarbij bijgestaan door de Raad van State. Aan de adviezen van de Raad van State wordt doorgaans veel gezag toegekend, maar in hoeverre de Raad zijn reputatie waarmaakt is niet helemaal duidelijk.
Consistentie en kwaliteit
In zijn proefschrift geeft Mentko Nap, docent staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, antwoord op de vraag hoe de wetgevingsadvisering structureel bijdraagt aan het bewaken van de grondwettigheid van wetgeving. Door te onderzoeken hoe de Raad van State in 168 adviezen uitleg geeft aan de Grondwet schetst hij een beeld van de consistentie en kwaliteit van constitutionele toetsing in wetgevingsadviezen. Hij analyseerde hierbij de gedurende enige decennia uitgebrachte adviezen over artikelen in de Grondwet over vrijheid van onderwijs, goedkeuring van verdragen en de positie van de gemeenteraad.
Gelijkwaardige gesprekspartner
Nap concludeert dat de adviezen van de Raad van State, waarin relevante constitutionele kwesties “uitdrukkelijk en beredeneerd” worden behandeld, de grondwettigheid van wetgeving bevorderen. Volgens hem stelt de Raad zich op als een gelijkwaardige en responsieve gesprekspartner, waardoor er in het debat over de grondwettigheid van wetsvoorstellen sprake is van het nodige tegenwicht.
De Raad van State pleegt veel gezag toe te kennen aan eerder door de wetgever genomen beslissingen. Daaruit kan volgens de promovendus worden opgemaakt dat de wetgevingsadviseur de andere deelnemers aan de constitutionele dialoog serieus neemt. Dit blijkt ook uit de terughoudendheid die de Raad betracht bij het vellen van expliciete oordelen over de grondwettigheid van voorstellen, aldus Nap.
Tekortkomingen
Maar Nap legt ook tekortkomingen bloot in de manier waarop de Raad van State deelneemt aan de constitutionele dialoog. Deze tekortkomingen maken het volgens hem bezwaarlijk om bij het bewaken van de grondwettigheid van wetgeving zonder meer op het adviescollege te vertrouwen. De advisering was volgens hem soms “overdreven volgzaam of juist onnavolgbaar”. Daarnaast leken sommige adviezen op “in afzondering afgestoken monologen”. Ook de manier waarop de Raad tot interpretaties van de Grondwet kwam liet volgens de promovendus meerdere keren te wensen over.
De wetgever kan daarom niet zonder meer afgaan op een oordeel over grondwettigheid in een advies van de Raad van State, aldus Nap.
