Meedenken met de Raad van State, het kan. Met het experiment ‘amicus curiae’ (vriend van het hof) wil de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State informatie binnenhalen die de rechter doorgaans niet krijgt van partijen of deskundigen.
“Dat kan gaan om het verzamelen van feiten,” legt voorzitter Bart Jan van Ettekoven van de Afdeling uit. “En soms wil je een betere inschatting maken van de impact die je beslissing heeft. Je kunt als jurist wel een motivering bedenken, maar het komt voor dat je een beperkt zicht hebt op de maatschappelijke consequenties.”
Drie varianten
De figuur van de amicus curiae kent tot nu toe drie varianten. In de eerste nodigt de Afdeling de wetgever uit om een toelichting op een onderdeel van een wettelijke regeling te geven. Dit kan nodig zijn als de Afdeling de onderliggende regeling ‘exceptief’ moet toetsen, bijvoorbeeld via het beroep tegen een vergunning. Daarnaast heeft de Afdeling het afgelopen najaar twee nieuwe varianten gelanceerd: de openbare internetconsultatie en de raadpleging van een beperkt aantal relevante organisaties.
Bij de internetconsultatie ging het over de vraag of de burger een bestuurlijke waarschuwing kan aanvechten. “Die waarschuwing komt voor op allerlei gebieden,” zegt Van Ettekoven. “Omdat een goed overzicht van de verschillende bestuurlijke waarschuwingen ontbrak, hebben we een ieder opgeroepen te reageren.” De rondvraag leverde 25 reacties op van advocaten, overheden, wetenschappers en burgers. De reacties zijn gebundeld en aan de procespartijen ter hand gesteld. Hoogleraar Rob Widdershoven, die in die zaak optrad als staatsraad advocaat-generaal, maakt op veel plekken in zijn conclusie gebruik van deze inbreng.
De gerichte uitnodiging aan zes organisaties om mee te denken betrof een zaak over grondexploitatie en methoden van taxeren. Alle zes de organisaties hebben gereageerd.
Verrijkt
Op de vraag of het inschakelen van de ‘amici’ aan de verwachtingen heeft voldaan, antwoordt Van Ettekoven: “Ik denk het wel. Het doel was om informatie op te halen, en in die waarschuwingszaak hebben we gegevens gekregen over allerlei waarschuwingen waar we zelf geen weet van hadden. Dat is nuttige informatie die de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal heeft verrijkt.”
De nieuwe rechtsfiguur van de ‘meedenkers’ is ook binnen de advocatuur niet onopgemerkt gebleven. In een blog over de internetconsultatie juichen Niels Jak en Christien Saris van de praktijkgroep bestuursrecht van Stibbe het experiment met meedenkers toe. Zelf schreef de praktijkgroep ook een amicusbrief over de waarschuwing. “We vinden het als kantoor belangrijk mee te denken over algemene rechtsontwikkelingen,” zegt senior jurist kennisontwikkeling Niels Jak in een toelichting. De in handhaving gespecialiseerde advocaat Christien Saris vult aan: “Bovendien hebben we veel cliënten die met een waarschuwing te maken krijgen. Een rechter ziet één zaak. Hij weet niet welke andere zaken er nog op bureaus liggen. Als hij dat wel weet, kan hij beter een koers bepalen.”
Democratisering
Saris vindt dat de werkwijze een bijdrage levert aan de democratisering van de rechtspraak. “Het is ook van belang voor de rechtsvorming,” vervolgt ze. “Bestuursrechters zitten bij de status van de bestuurlijke waarschuwing niet allemaal op één lijn.” Nu staatsraad advocaat-generaal Widdershoven concludeert dat een waarschuwing onder omstandigheden wel degelijk kan worden aangevochten, is het belang voor de advocatuur evident, stelt Saris. “Als deze lijn tenminste wordt gevolgd door de grote kamer van de Afdeling. Cliënten krijgen van de bestuursorganen nu veelal te horen dat ze tegen een waarschuwing niets kunnen ondernemen. Wij adviseerden zekerheidshalve dikwijls om toch maar een bezwaarschrift in te dienen. Afhankelijk van de uitspraak van de Afdeling zullen wij onze cliënten nog preciezer kunnen adviseren wel of niet een bezwaarschrift in te dienen.”
Er vielen Saris en Jak een paar dingen op bij de internetconsultatie. Staatsraad advocaat-generaal Widdershoven publiceert in zijn conclusie de reacties zelf niet, noemt de meedenkers niet met naam en toenaam en kan dus ook niet melden wat hij van welke meedenker heeft overgenomen. Hij citeert soms wel uit een anonieme amicusbrief.
Jak en Saris plaatsen een aantal vraagtekens bij deze werkwijze. “De staatsraad advocaat-generaal wijst er zelf terecht op dat de procedure op deze manier niet geheel transparant is,” zegt Jak. “Vergelijk het maar met de invloed van lobbygroepen bij wetgeving. Je kunt niet altijd zien welke belangen een rol spelen.”
Open kaart
De juristen van Stibbe kunnen zich goed voorstellen dat er open kaart wordt gespeeld, als dat van te voren tenminste goed is geregeld. Jak: “Ik denk wel dat je met naam en toenaam kunt vermelden wie heeft gereageerd, zodat de buitenwereld de reacties beter op waarde kan schatten. De achtergrond van de meedenkers en hun mogelijke belang blijven dan niet meer in het midden.”
Wat Saris betreft mag er best nog meer worden geëxperimenteerd, bijvoorbeeld door ook in andere situaties meedenkers toe te staan, zoals in zaken die niet door een grote kamer worden behandeld of waarin geen conclusie wordt gevraagd.
“Mooie discussieonderwerpen,” beaamt Van Ettekoven. “Die hebben we inderdaad op de agenda staan van de evaluatie die we binnenkort gaan beginnen. We gaan alle betrokken rechters en procespartijen om hun mening vragen.” In mei houdt de Afdeling Bestuursrechtspraak een expertmeeting. “In juni hakken we de knoop door of we doorgaan. Zo ja, dan ligt het voor de hand dat we de spelregels verduidelijken, bijvoorbeeld in een procesreglement.”
Joegoslavië Tribunaal
Vragen die dan moeten worden beantwoord: wat doen we als zich bij raadpleging van organisaties meer koepels melden dan zijn uitgenodigd? Welke status hebben de amici in de procedure? Kunnen de amici in de conclusie met naam en toenaam worden genoemd? Mogen de amici elkaars reacties zien? Maakt de staatsraad advocaat-generaal in zijn conclusie duidelijk wat hij van wie heeft overgenomen?
De grote kamer (in de zaak van de internetconsultatie en die van de regelgever) en de meervoudige kamer (in de zaak van de koepelorganisaties) moeten nog uitspraak doen in de drie genoemde zaken.
De figuur van de amicus komt ook op andere plekken voor binnen het rechtsstelsel. Bij het Joegoslavië Tribunaal kan het hof een advocaat als amicus curiae toevoegen aan een verdachte die geen rechtsbijstand heeft. Ook de mogelijkheid voor rechtbanken om prejudiciële vragen te stellen aan de Hoge Raad biedt soms kansen aan meedenkers. Anderen dan partijen kunnen dan schriftelijke opmerkingen maken. De Hoge Raad publiceert die reacties op internet.
