“We bevorderen dat rechterlijke uitspraken meer worden gepubliceerd”, was in december te lezen in het coalitieakkoord Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst van het kabinet-Rutte IV. Die ambitie kwam niet helemaal uit de lucht vallen. In mei 2021 liet Henk Naves, voorzitter van de Raad voor de rechtspraak, in NRC al de ambitie optekenen om meer te gaan publiceren. “Het publiceren van veel meer vonnissen past bij een transparantere overheid, waarbij de burger betere toegang heeft tot informatie”, klonk het toen.
Driekwart
De Rechtspraak wil 75 procent gaan publiceren op een totaal van zo’n anderhalf miljoen uitspraken per jaar, tegenover nog geen 5 procent nu. Hiertoe werd het programma ‘Meer én verantwoord publiceren’ uitgerold, waarin het de bedoeling is om over tien jaar op het streefpercentage te zitten. Sinds 1999 worden uitspraken op rechtspraak.nl gepubliceerd.
Selectiecriteria
Wat bepaalt nu of een uitspraak al dan niet wordt gepubliceerd? Hoofdregel is dat uitspraken die maatschappelijk en/of juridisch relevant worden geacht, worden geplaatst. Als richtlijn geldt het Besluit selectiecriteria uitsprakendatabank Rechtspraak.nl 2012. Een aantal categorieën wordt in beginsel altijd gepubliceerd: dat zijn bijvoorbeeld die van de hoogste rechterlijke colleges – zoals de Hoge Raad, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) en de Centrale Raad van Beroep (CRvB) –, zaken waarin een prejudiciële vraag wordt gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU), en uitspraken over misdaden tegen het leven gericht.
Verder zijn er ‘open’ categorieën. Zo wordt een uitspraak gepubliceerd indien de zaak aandacht heeft gehad van de publieke media of een op de juridische beroepsgroep gericht medium. Maar ook wanneer de uitspraak van bijzonder belang is voor bepaalde beroepsgroepen of belangengroeperingen, mede de belangen raakt van niet-procespartijen of een ‘jurisprudentievormend’ karakter heeft.
Geen centrale redactie
In praktijk is de selectie nu een vrij organisch proces. “Er is geen centrale redactie die alle uitspraken uitpluist”, vertelt een woordvoerder van de Raad voor de rechtspraak. Het kan per gerecht en per rechtsgebied verschillen, en staat ter beoordeling van de rechters en juridische medewerkers van dienst. Daarnaast kunnen andere actoren – advocaten, journalisten, belangengroepen – een verzoek indienen om een uitspraak te publiceren. De algemene afdeling communicatie schat voorts in of iets in de publieke belangstelling staat, waarbij het vaak een indicatie is wanneer veelvuldig over een bepaalde zaak wordt gebeld.
Publiceren, tenzij
Het systeem van selectiecriteria gaat nu dus op de schop, en wordt vervangen door de regel ‘publiceren, tenzij’. Over hoe de openbaarmakingsslag concreet gaat worden vormgegeven, bestaat nog weinig duidelijkheid. Bij de Rechtspraak zit men nog in de “onderzoekende en voorbereidende fase”, laat de woordvoerder weten.
Uitdagingen
Dat de operatie nogal wat voeten in de aarde gaat hebben, is niettemin duidelijk. Naves besprak samen met Saskia Sikking (voorzitter van de stuurgroep ‘Meer en verantwoord publiceren’) en Leo van der Wees (raadsadviseur Recht & ict bij de Rechtspraak) een aantal voorziene uitdagingen in het decembernummer van het Nederlands Juristenblad (NJB), dat in het teken stond van ‘Meer én verantwoord publiceren’. Zo moet een balans worden gevonden tussen enerzijds openbaarheid en anderzijds de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen. Anonimisering is van essentieel belang, maar arbeidsintensief en daardoor kostbaar.Gevreesd wordt voorts voor de ‘speld in de hooiberg’: het zal lastiger worden om als praktijkjurist de relevante jurisprudentie te vinden. Metadatering (rechtsgebiedenindeling, inhoudsindicatie en verwijzingen naar wetgeving et cetera) kan een uitkomst bieden.
Belangrijk is volgens Naves c.s. dat er een wettelijke grondslag moet worden gecreëerd, want een wet “zorgt voor duidelijkheid omtrent de openbaarheid in het digitale tijdperk” en geeft “legitimatie aan het voornemen meer uitspraken te gaan publiceren”.
Wet wenselijk?
(foto: ©RVD)
Een wettelijke regeling lijkt dé manier voor het kabinet om invulling te geven aan het voornemen uit het coalitieakkoord. Maar of die er komt, kan nog niet worden bevestigd. “Ik blijf graag met de Raad voor de rechtspraak in overleg over de manier waarop ik de rechtspraak bij het programma ‘Meer en verantwoord publiceren’ ondersteuning kan bieden. Daarbij komt ook aan de orde of een wettelijke grondslag wenselijk is”, schreef minister Franc Weerwind voor Rechtsbescherming recent in een Kamerbrief in reactie op vragen van het Kamerlid Pieter Omtzigt.
Een woordvoerder van de minister heeft daar tegenover Mr. weinig aan toe te voegen. “We hebben goede notie genomen van de argumenten van de Raad”, zegt deze, maar eerst moet er worden overlegd over “welke meerwaarde een wettelijke regeling voor het publiceren van uitspraken biedt.”
Grondslag
Nog even afwachten dus. Maar een basis in de wet móét er komen, zegt Marc van Opijnen tegen Mr. En niet alleen om de 75 procent mogelijk te maken: “Die wettelijke grondslag is ook nu al nodig.” Van Opijnen is adviseur rechtsinformatica bij het Kennis- en Exploitatiecentrum Officiële Overheidspublicaties (KOOP) en schreef een proefschrift over hoe de toegankelijkheid van rechterlijke uitspraken kan worden verbeterd. Vanaf 2000 was hij als informatiearchitect nauw betrokken bij de uitsprakendatabank van rechtspraak.nl.
De belangrijkste reden is de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Kort gezegd is het publiceren van uitspraken, ook al wordt er gepseudonimiseerd, een verwerking van persoonsgegevens die volgens de AVG een wettelijke grondslag vereist. “Nederland is een van de weinige landen waar er geen grondslag is voor de publicatie van gerechtelijke uitspraken.”
Wpru
Van Opijnen heeft in eerdere publicaties een voorschot genomen op hoe een dergelijke wet – de Wet publicatie rechterlijke uitspraken (Wpru), zoals hij die noemt – eruit zou kunnen zien. Die zou onder meer minimumnormen moeten bevatten “om te garanderen dat deze enorme databerg voor praktijkjuristen, academici, journalisten, belangstellende burgers en computers daadwerkelijk toegankelijk zal zijn”, schreef Van Opijnen in het NJB.
Want juist die toegankelijkheid zou in het gedrang komen wanneer je alles publiceert: “Je gooit hooibalen over mensen heen.” Hij is niet tegen een openbaarmakingsslag, maar dan wel in de context van een technologisch slimme databank, die (onder meer met behulp van algoritmes) toegankelijk en gebruiksvriendelijk is. Anders kun je het zijns inziens beter bij het oude houden. “Het huidige systeem is beter dan zomaar alles gaan publiceren. Je kunt dat niet over de mensen uitstorten.”
Krant
Het huidige systeem, waarbij rechters zelf de selectie maken op basis van de selectiecriteria, functioneert volgens Van Opijnen in principe goed. “Juridisch gezien is het niets”, maar het is inmiddels wel echt onderdeel van het denk- en werkproces van rechters, heeft hij gemerkt in de tijd dat hij werkte bij de Rechtspraak. En dat was niet van meet af aan zo. Rond de eeuwwisseling, toen publiceren op rechtspraak.nl nog in de kinderschoenen stond, was het eerst nog een kwestie van aftasten. Rechtspraakmedewerkers sloegen ’s ochtends maar de krant open – “bij voorkeur De Telegraaf” – om te lezen welke rechtszaken aandacht kregen. Vervolgens werd er naar de betreffende gerechten gebeld.
Tussenstap
Voor Bert Marseille, hoogleraar Bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen (RUG), is de wettelijke grondslag van secundair belang. Wel vindt hij het voornemen van de Rechtspraak heuglijk nieuws. Niet zozeer omdat alle uitspraken volgens hem per se openbaar moeten zijn, maar omdat het als onderzoeker nu erg ingewikkeld is om aan de niet-gepubliceerde uitspraken te komen. Marseille doet veel onderzoek naar het functioneren van de rechtspraak, waarvoor een representatieve en/of specifieke selectie nodig is. Het Besluit selectiecriteria biedt deze juist niet: dat filtert immers op relevantie.
Marseille en zijn collega-onderzoeker Marc Wever (tevens RUG) schreven in het NJB-themanummer dan ook dat ‘alles publiceren’ een goede tussenstap is. Wanneer je namelijk als onderzoeker nu toegang wilt krijgen tot een selectie van rechtspraak – bijvoorbeeld alle uitspraken van een bepaald gerecht in een afgebakende periode – is daarvoor toestemming van de Raad voor de rechtspraak nodig. “En dat duurt allemaal heel lang”, zegt Marseille. Er moet een ‘Formulier Toetsingsprocedure Extern Onderzoek’ worden ingevuld met daarin een wetenschappelijke verantwoording. Al met al ben je zo vier maanden verder.
Principieel onjuist
En dat wringt. “Toegang tot uitspraken wordt door de Raad gezien als een gunst, niet als een recht. Dat is welbeschouwd absurd”, schreven Marseille en Wever hierover. Aan Mr. vertelt Marseille dat hij op zich begrijpt dat het veel vergt van de Rechtspraak om op dergelijke verzoeken te reageren. “We hebben het spel maar gewoon meegespeeld, maar principieel is het onjuist.” Hij vraagt zich af of dit niet parallel zou moet lopen aan de Wet openbaarheid van bestuur; in een Wob-procedure hoeft de verzoeker immers niet zijn belang bij de informatie aan te tonen.
Verlanglijstje
Belangrijker nog dan meer uitspraken, vinden Marseille en Wever het meer te weten over de zaken die een rechter afdoet. In het aankomende nummer van het Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht (NTB) stellen zij een ‘lijstje van twintig’ op van gegevens die ze over élke bestuursrechtelijke procedure willen weten, gekoppeld aan het ECLI-nummer. Zoals de instantie, het aantal procespartijen, de wijze van behandeling en het aantal zittingen. En, niet onbelangrijk: de wijze waarop een procedure eindigt. De reden van intrekking van een beroep (bijvoorbeeld omdat er geschikt is), is vaak niet te achterhalen. Voor hun type onderzoek (en voor de managers van de Rechtspraak) is deze informatie essentieel.
Van hooibergangst heeft Marseille overigens geen last. Dezelfde criteria die nu worden gehanteerd om een selectie te maken, kunnen zijns inziens op dezelfde manier gebruikt worden om belangrijke uitspraken te markeren. De door de Raad voor de rechtspraak geuite zorg dat het ondoenlijk zou worden om de relevante uitspraak te vinden, acht hij “een beetje bevoogdend.”
Tien jaar
Meer én verantwoord publiceren: het is een uitdaging, waarvoor nog veel werk zal moeten worden verzet. Gelukkig heeft de Rechtspraak zichzelf met tien jaar ruim de tijd gegund – en in een decennium zou het de wetgever ook moeten lukken een wettelijke grondslag te realiseren. De tijd zal het leren. Maar wet of geen wet, de Rechtspraak wil en gáát meer publiceren. Uit intrinsieke motivatie; “niet omdat het moet”, zegt de Rechtspraakwoordvoerder.
