Het jaarverslag van de Raad van State is daarmee veel meer dan een presentatie van cijfers en trends. In een meer dan honderd pagina’s tellend rapport – dat afsluit met diverse interviews met medewerkers van de Raad van State, onder wie vice-president Thom de Graaf – wordt ingegaan op de huidige staat van de democratische rechtsstaat binnen én buiten Nederland. De Raad van State maakt zich daarover ernstige zorgen, zo blijkt wel uit de publicatie.
Autocratische kenmerken
“Het aantal autocratieën is sterk gestegen ten opzichte van tien jaar geleden, en die tendens zet door”, zo stelt de Raad van State ondubbelzinnig in zijn beschouwing over de democratische rechtsstaat. “Democratisering vindt plaats in negentien landen die minder dan 6% van de wereldbevolking omvatten, terwijl autocratisering zichtbaar is in liefst 45 landen die gezamenlijk 3,1 miljard mensen herbergen, 38% van de wereldbevolking.”
Als voorbeeld noemt de Raad van State het Hongarije van Victor Orbán, maar ook in Nederland zijn autocratische kenmerken in opkomst, zo wordt geconstateerd. “Ook in Nederland is de democratie niet immuun voor autocratische invloeden. De Nederlandse democratie kent een aantal belangrijke institutionele en constitutionele waarborgen die democratische erosie bemoeilijken, maar dat wil niet zeggen dat er daartoe geen pogingen kunnen worden ondernomen.”
Fragiel
Zo’n één op de drie Nederlanders zou het inmiddels acceptabel vinden wanneer een ‘sterke politieke leider’ wetten en regels zou omzeilen om zijn doelen te bereiken, benoemt de Raad van State. Het baseert zich daarbij onder meer op het Nationaal Kiezersonderzoek van 2024. “In september 2024 waren bijvoorbeeld veel kiezers bereid te accepteren dat het parlement buitenspel zou worden gezet als dat nodig zou zijn om vergaande asielmaatregelen te kunnen doorvoeren. De steun voor het democratisch bestel is dus ook in Nederland niet vanzelfsprekend en in zekere zin fragiel.”
Gebrekkige slagkracht
Volgens de Raad van State is de groeiende kloof tussen politieke beloftes en de realiteit één van de oorzaken van de opkomst van autocratische kenmerken in onze democratie. Het feit dat “politici steeds meer verwachtingen wekken dan daadwerkelijk kunnen worden waargemaakt en onrealistische ‘oplossingen’ in het vooruitzicht stellen” ondermijnt wat de Raad van State betreft het vertrouwen van burgers in de overheid.
Daar komt volgens de Raad van State een gebrek aan daadkracht vanuit diezelfde politici en overheid bovenop. “Het uitvoeringsvermogen van de overheid laat te wensen over. Natuurlijk wordt veel tot stand gebracht en onderhouden, maar op cruciale terreinen is de slagkracht gebrekkig”, zo luidt het kiezelharde oordeel.
Het lijstje met voorbeelden dat vervolgens wordt opgesomd, is lang: landbouw, stikstof, woningbouw, hersteloperaties rond de aardbevingsschade in Groningen en de desastreuze gevolgen van de afhandeling van de kinderopvangtoeslagen. “Burgers zien dat de beloften van de overheid om deze maatschappelijke problemen op te lossen slechts met kleine stapjes en soms nog helemaal niet worden ingelost.”
Afdeling advisering
De cijfers die de Raad van State publiceert, sluiten aan bij het overkoepelende verhaal dat men vertelt over de staat van de rechtsstaat. Zo had de Afdeling advisering het in 2024 opmerkelijk rustig: er werden slechts 330 adviseringsverzoeken ingediend. In de periode 2021-2022 waren dat nog meer dan 400 verzoeken per jaar, en in de jaren daarvoor zelfs meer dan 500. Vooral vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties kwamen veel minder adviseringsverzoeken dan gebruikelijk: 34, tegenover 60 in 2023. De Raad van State wijt de terugloop in adviseringsverzoeken aan een “politiek bijzonder jaar”.
De Afdeling advisering deed in 2024 in totaal 351 adviesaanvragen af. De meeste adviezen betroffen concepten van algemene maatregelen van bestuur (139) en wetsvoorstellen (123). Justitie en Veiligheid bleef net als in 2023 hofleverancier met 61 adviezen. De gemiddelde doorlooptijd bedroeg 49 dagen. Ruim 92% van de adviezen bevatte een positief dictum, al werd in 7,1% van de gevallen geoordeeld dat het voorstel in de huidige vorm niet wenselijk was.
Afdeling bestuursrechtspraak
Bij de Afdeling bestuursrechtspraak werd het juist drukker. Er kwamen meer dan 11.000 nieuwe procedures binnen, waarvan 6.000 bij de Vreemdelingenkamer. In totaal werden 10.523 zaken afgehandeld, met een gemiddelde doorlooptijd van 34 weken. Die liep in de Algemene kamer zelfs op tot 54 weken. Opvallend is de blijvende werklast in het omgevingsrecht, waar procedures onder de Crisis- en herstelwet eveneens toenemen.
Medio juli 2024 maakte de Afdeling bestuursrechtspraak bovendien een bijzondere keuze: het maakte bekend woningbouwzaken voortaan voorrang te geven. Normaliter behandelt de Afdeling zaken op volgorde van binnenkomst, maar wegens de maatschappelijke problemen rondom woningschaarste, besloot de Raad van State halverwege vorig jaar om woningbouwzaken met prioriteit op te pakken. Dat verkleint de doorlooptijd van zulke zaken gemiddeld met zo’n vijftig procent tot ongeveer 7 maanden.
‘Geen relevanter onderwerp’
“Voor het onderwerp van de beschouwing in dit jaarverslag konden wij geen relevanter onderwerp bedenken dan democratie”, zo stelt vice-president Thom de Graaf in de serie interviews waarmee het jaarverslag afsluit. “Het lijkt erop dat een meer autocratische staatsvorm voor veel mensen aantrekkelijk is. Dat kan komen door onvrede of onbegrip. Het vertrouwen in de democratie lijkt in veel westerse landen afgenomen.”
De Graaf vindt dat een zorgelijke ontwikkeling: “Democratische rechtsstaten lijken op hun retour. In democratische landen ontstaan tegenkrachten die de democratie ondermijnen. Ook in Nederland zien we zulke tendensen. Daar moeten we ons zorgen over maken. Democratie is een hoopvol verhaal waarvoor we moeten vechten.”
Versterking
De vice-president roept daarom op tot versterking van de rechtsstatelijke instituties, en ziet daarin een belangrijke rol weggelegd voor de Raad van State zelf: “De Raad van State bewaakt de kwaliteit van de democratische regelgeving. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft als belangrijke taak om de overheid te houden aan haar eigen regels. De Afdeling advisering kan de democratie versterken, zoals in ons advies over de Wet op de politieke partijen. We moeten voorkomen dat partijen, gebruikmakend van democratische middelen, de democratie ondermijnen. We kunnen én moeten de democratie versterken.”
