Tjeerd Hoekstra’s proefschrift De rol van de Raad van State in het fiscale wetgevingsproces brengt in kaart hoe de Afdeling advisering van de Raad van State opereert als onafhankelijk adviseur van de regering en het parlement bij fiscale wetsvoorstellen. Hoekstra onderzoekt in hoeverre de adviezen van de Raad bijdragen aan de rechtszekerheid, uitvoerbaarheid en grondwettelijkheid van de complexe belastingwetgeving in Nederland. Hoekstra is als docent en onderzoeker verbonden aan de VU Amsterdam. Hij schreef eerder artikelen over deze materie in het Weekblad fiscaal recht, zoals ‘De rol van de Raad van State bij fiscale wetgeving’, ‘Raad van State en terugwerkende kracht’ en ‘Raad van State en delegatie. Wetgeving bij decreet?’ Op zijn proefschrift promoveerde hij 15 juni.
Tijdsdruk
Hoekstra constateert dat fiscale wetgeving onderhevig is aan veel politieke en maatschappelijke druk. Zo moeten fiscale wetten (zoals het jaarlijkse Belastingplan) vaak onder grote tijdsdruk worden ingevoerd, wat de kwaliteit niet altijd ten goede komt. Verder wordt belastingwetgeving steeds vaker gebruikt als instrument om gedrag te sturen (bijvoorbeeld vergroening), wat regelmatig botst met algemene rechtsbeginselen. Verder bevatten wetsvoorstellen die het resultaat zijn van politieke compromissen soms ‘vervuilde’ elementen die juridisch wringen, maar politiek al vastliggen (‘packagedeals’).
Uitvoerbaarheid
Het is de Afdeling advisering die hier als eerste ‘waakhond’ op moet letten. Hoekstra onderzocht hoe deze aspecten als rechtsbescherming, terugwerkende kracht, delegatie, doeltreffendheid en uitvoerbaarheid in haar advies naar voren laat komen. Belastingwetten grijpen direct in op het eigendomsrecht van burgers. De Raad waakt streng tegen de onvoorspelbaarheid van wetten en het onreglementair toepassen van terugwerkende kracht. Hoekstra kritisch op de trend waarbij de wetgever essentiële fiscale keuzes delegeert naar lagere regelgeving (zoals ministeriële regelingen), waardoor het parlement buitenspel wordt gezet (‘wetgeving bij decreet’). De Raad van State dwingt de overheid kritisch te kijken naar de uitvoerbaarheid voor de inspecteur én de burger.
Politiek opportunisme
Maar Hoekstra is ook kritisch op de manier waarop de Afdeling advisering over fiscale wetten adviseert. Zo houdt de Afdeling soms te veel rekening met de politieke gevoeligheid van een dossier. Bij ‘packagedeals’ is de Afdeling soms te terughoudend om het politieke proces niet te frustreren. De Afdeling zou formele rechtsstatelijke normen (zoals rechtszekerheid en rechtsbescherming) altijd zwaarder moet laten wegen dan het politieke opportunisme van de regering. Verder beoordeelt de Afdeling complexe fiscale wetten vaak met een ‘voldoende’ maar in de praktijk (bijvoorbeeld bij de Belastingdienst) leiden ze tot grote uitvoerings- en handhavingsproblemen.
Delegaties
En nog een kritiekpunt: de wetgever kleedt fiscale wetten graag in met vage raamwetten, waarbij de concrete invulling (de tarieven, uitzonderingen of voorwaarden) wordt doorgeschoven naar ministeriële regelingen. De Raad van State keurt deze delegaties te makkelijk goed, waardoor het parlement buitenspel wordt gezet (‘wetgeving bij decreet’). Als het aan Hoekstra ligt treedt de Raad strenger op tegen deze ‘uitholling’ van het budgetrecht van het parlement.
Fiscale deskundigheid
Volgens Hoekstra kan de kwaliteit en diepgang van de adviezen over ingewikkelde belastingwetten beter wordt gewaarborgd als de fiscale deskundigheid binnen de Raad van State wordt vergroot. Méér fiscale specialisten als Staatsraad, oprichting van een gespecialiseerde ‘fiscale kamer’ of werkgroep en structurele samenwerking met externe fiscale instanties kunnen daarbij helpen.
