Hoog in het gebouw van AKD, op de Zuidas en dichtbij de Vrije Universiteit Amsterdam, zie je elke minuut wel een vliegtuig dalen, richting Schiphol. De zo gewenste energietransitie en de zo ongewenste klimaatverandering hebben ogenschijnlijk nog niet geleid tot minder vliegen. Het is duidelijk: we bereiken dat niet alleen met ander gedrag. Mogelijk eerder met technologische vernieuwingen. Maar dan moet wel de wetgeving daarvoor op orde zijn, en minstens zo innovatief.
Dit is het speelveld van Marjolein Dieperink, advocaat en partner bij AKD en sinds vorig jaar bijzonder hoogleraar op de leerstoel Klimaatverandering en Energietransitie aan de rechtenfaculteit van de Vrije Universiteit Amsterdam. Zelf eet ze al minder vlees, vliegt minder en gaat ze op de fiets naar kantoor. Maar om de Parijse klimaatdoelen te halen, staan wetten in de weg, en praktische bezwaren. Over die wetten en regels denkt Dieperink fundamenteel na, met juristen uit verschillende disciplines en met allerlei achtergronden, maar ook met niet-juristen.
Mensen verbinden
Haar carrière begon met een klassieke bestuursrechtpraktijk. Winkelcentra, voetbalstadions, dat werk. Rond 2007 kwam windenergie op zee opzetten, wat zij nu omschrijft als ‘het succesverhaal van het energiebeleid van de afgelopen tien jaar’. Miljardensubsidies waren ervoor beschikbaar. In 2013 kwam het Energieakkoord. Genoeg ingewikkelde problemen, dacht Dieperink, en het helpt ook nog eens de wereld vooruit.
Daaraan werkt ze niet alleen bij AKD, ook bij de VU, waar ze omgevingsrecht doceert en de leergang klimaatverandering en energietransitie heeft opgezet. Mensen verbinden, daar zet ze op in. Een notaris, een milieurechtjurist, iemand die alles afweet van projectfinanciering, een specialist Europees recht, een wetgevingsdeskundige. “Zet je die bij elkaar, dan gebeuren er nieuwe dingen.” Ze geeft als voorbeeld de windparken op zee, buiten de territoriale wateren, in de Exclusieve Economische Zone (EEZ). Dat is geen Nederlands grondgebied meer en dan geldt het Burgerlijk Wetboek ook niet. “Goederenrechtelijk zit je dan in een soort vacuüm. De vraag is hoe banken en private financiers zekerheid kunnen krijgen voor hun investeringen, als er geen hypotheekrecht kan worden gevestigd. Nu subsidies zijn weggevallen is dat extra belangrijk. Tegelijkertijd is het natuurlijk goed nieuws dat op dit moment subsidies voor offshore-windprojecten niet meer nodig zijn. Wat op het gebied van wind op zee is gebeurd, is een goed voorbeeld van hoe wetgeving aan marktpartijen investeringszekerheid en een level playing field kan bieden.”
Dingen veranderen
Op die manier denken over recht heeft Dieperink niet van huis uit meegekregen. Juristen zijn er eigenlijk niet in haar familie. Haar overgrootvader had een bakkerij op de Amsterdamse Blauwburgwal. Hoewel er in de Tweede Wereldoorlog heel weinig bommen op Amsterdam zijn gevallen, kwam er wel eentje op zijn bedrijf terecht. Daarna is de familie verhuisd naar het midden van het land en daar gebleven – en doorgegaan in zoetwaren.
Ook al was er geen traditie in rechtenstudies, het paste wel goed bij Dieperink. Ze benadrukt de maatschappelijke relevantie ervan, de taal, het analytische, de argumentaties, het opbouwen van een verhaal. En de mogelijkheid ‘dingen te veranderen’. Maar een heel sterk idealisme zat er niet achter haar keuze voor de rechtenstudie.
Toch is haar antwoord op de vraag wie zij bewondert Jane Fonda, de Amerikaanse filmster die al jong ageerde tegen de Vietnamoorlog en zich later ook profileerde als mensenrechten- en dierenrechtenactivist. “Een zelfstandige, sterke vrouw, autonoom handelend, ze weet waar ze naartoe wil.” Kijk, dát sprak en spreekt Dieperink aan. Maar het Fonda-activisme is haar vreemd. ‘Dingen veranderen’ doet ze niet via procederen (“houd ik minder van”) of de A12 blokkeren, maar liever via het opzetten van projecten. Het liefst ingewikkelde projecten, mensen met verschillende achtergronden bij elkaar zetten en dan één en één is drie proberen te bereiken. Zoals grote wind- en warmteprojecten, maar ook dichter bij huis – letterlijk. In 2014 kon ze haar eigen duurzame en gasloze woning bouwen.
Dus geen buttons vóór dit of tégen dat voor Dieperink, “ik zit wat degelijker in elkaar”. Haar activisme is: de eigen weg zoeken. “Via degelijke redeneringen het recht een stuk verder helpen. Als ik ergens goed over heb nagedacht en het heb beredeneerd, sta ik er ook achter en durf ik het uit te dragen. Die rol pak ik ook in de combinatie hoogleraar-advocaat.” En zo geeft ze het ook door aan de volgende generatie juristen. “Wat ik de studenten probeer mee te geven: dit is je gereedschapskist om dingen te veranderen.”
Dat ze zelf in het bestuursrecht rolde, was min of meer toeval. Ze werd student-assistent bij de vakgroep staats- en bestuursrecht in Utrecht en werkte samen met hoogleraar Lex Michiels en vervolgens met Jan Struiksma, haar latere promotor. “De verhouding markt-overheid lag me gewoon.” Later leert ze de beperking van de klassieke rechtsgebiedenindeling. “Je moet juist overstijgend bezig zijn om nieuwe dingen te verzinnen en oplossingen te bedenken. In mijn projecten probeer ik samen te werken met andere disciplines. Dat kan alleen als je oogkleppen afdoet.” Zelf is ze het belang voor de energietransitie gaan inzien van bijvoorbeeld goederenrecht – een vak dat haar tijdens de studie bepaald niet lag.
Verkokering
Energietransitie heeft, wat Dieperink betreft, ook een gedeelde juridische visie op enkele centrale thema’s nodig. Dat zijn bijvoorbeeld aandelenbelang, investeringszekerheid, versnelling van procedures, level playing field en eigendom. Die visie is er volgens haar nog niet. “Dat komt door de verkokering van rechtsgebieden en omdat we lang bezig zijn met het beleid. Energietransitie is heel politiek gemaakt. Een eenduidige juridische visie moet leiden tot duidelijke en consistente wetgeving. Daar is nog niet goed over nagedacht, terwijl de CO₂-reductiedoelen op korte termijn moeten worden gehaald.”
Een voordeel van de huidige energietransitie is wel dat politieke tegenstellingen steeds vaker worden overbrugd. De Europese Unie heeft recent grote stappen gezet met een Europees klimaatpakket. Zo is de ETS-richtlijn aangenomen voor de aanscherping van de handel in emissierechten, en is er een akkoord voor koolstofgrenscorrectie – CBAM, het Carbon Border Adjustment Mechanism. Dat is een heffing voor producten zoals staal, aluminium en cement, die worden geïmporteerd uit landen zonder CO₂-heffing – dan moet er aan de grens alsnog worden afgerekend. “Zo bereiken we een gelijk speelveld. De EU is goed op dreef. Nu moet de eigen wetgeving nog hetzelfde tempo krijgen, bijvoorbeeld om te kunnen investeren in innovatieve projecten. Markt en overheid moeten dit met elkaar uitvoeren. De overheid moet de juridische kaders scheppen, de markt moet investeren en projecten neerzetten.” De leerstoel van Dieperink is er mede op gericht om ideeën uit te werken om de klimaat- en energiewetgeving te versnellen.
Deels gaat het daarbij om wetgeving die past binnen het huidige systeem, deels is het onontgonnen terrein. Er moet anders tegen de verhouding markt-overheid worden aangekeken. “Vroeger was het: of de markt doet het, of de overheid. Nu is het steeds meer een zoektocht naar succesvolle samenwerkingsvormen. In de energiesector geldt nog steeds dat het net van de overheid is en de productie en levering kan worden overgelaten aan private partijen. Daarover wordt steeds genuanceerder gedacht, wat leidt tot nieuwe typen projecten.”
Mismatch
Ook al zijn we nog lang niet waar we moeten zijn, de klimaat- en energiedoelen liggen vast en zijn fors. In 2030 moet de CO₂-emissie met ten minste 55 procent zijn gedaald in vergelijking met 1990, in 2050 moet Europa klimaatneutraal zijn. Nu is de uitdaging welke wetgeving daarvoor nodig is. “Daar zitten we nu vol in. Nu nog zie ik een mismatch tussen praktijk en wetgeving. Daar valt nog veel winst te behalen. Ook in wetgeving moet innovatie plaatsvinden, maar dat gaat langzaam.” Een bijkomend probleem is de grote complexiteit van die operatie. Het gaat om meerdere wetten die daarbij een rol spelen: de Warmtewet, de nieuwe Energiewet, Gaswet, Mijnbouwwet – én de Omgevingswet, die alleen al een hele stelselherziening betreft. “Dit alles moest twee jaar geleden al klaar zijn om de doelstelling van 2030 te behalen. Iedereen beseft dat het te langzaam gaat. Polderen kan niet meer, we moeten knopen doorhakken en dan kun je nu eenmaal niet alle stakeholders tevreden stellen. Daarom is die juridische visie zo belangrijk: wat is taak van de overheid en wat is de taak van de markt, welk risico moet ieder nemen, hoe gaan ze succesvol samenwerken?”
Eigendomsrecht
Dieperink ziet het recht als accelerator van de klimaat- en energietransitie – dat is ook de ondertitel van de rede (Zonder visie geen transitie) die ze in september 2022 uitsprak toen ze haar leerstoel aan de VU aanvaardde. Een van de zaken die versneld moeten worden geregeld, is eigendom. “Er komen op burgers allerlei verplichtingen af: zonnepanelen op het dak, het huis moet gasvrij, fossiele auto’s mogen over enkele jaren niet meer worden verkocht. Veel daarvan raakt het eigendomsrecht. Hoe ver kan de overheid achter de voordeur ingrijpen om klimaatmaatregelen op te leggen? En heb je dan een andere visie op eigendom nodig dan de huidige? Hierover bestaat nog geen goed doordacht juridisch denkkader, ook omdat ook dit heel politiek wordt ingevlogen. Ik geef toe: het ís niet gemakkelijk, maar in de transitie wel nodig.” En een belangrijke uitdaging voor juristen: de boel niet vertragen met extra regels of voorwaarden, want die reputatie kleeft wel aan hen.
Rechtszekerheid bieden is nu van groot belang en moet ook juridisch worden ingebouwd. Private partijen investeren niet in grote batterij- of waterstofprojecten als er geen langetermijnhorizon is. “Die willen niet dat de overheid over enkele jaren de regels weer verandert of hen zelfs kan onteigenen. Om bedrijven in deze nieuwe economie te laten investeren heb je rechtszekerheid nodig. Dat kan alleen de wetgever bieden. Dat wordt onderkend, maar ook dit duurt lang.”
Klimaatrechtvaardigheid
Naast rechtszekerheid speelt ook een andere factor: klimaatrechtvaardigheid. “Het recht volgt de politieke keuzes. De vervuiler betaalt, die kant gaan we op nadat we daar decennia tegenaan hebben gehikt. Sommige mensen krijgen het daar moeilijk mee, niet iedereen kan die warmtepomp of die elektrische auto betalen. We moeten zeker oog hebben voor klimaatrechtvaardigheid.”
Dat raakt ook weer aan eigendom. “Hoe zorg je ervoor dat burgers minder weerstand hebben tegen of zelfs draagvlak ontwikkelen voor zonne- en windprojecten in de directe omgeving? Een politieke keuze is hen voor minstens vijftig procent eigenaar te maken. Maar hoe regel je dat? Met het huidige recht is dat heel lastig. Ik vraag me verder ook af: ontstaat er met lokaal eigendom echt draagvlak? Lost dat het echte probleem op? In de wetenschap moet je zoiets ter discussie stellen en nauwgezet analyseren. Het probleem kennen we: nu wordt er jarenlang over zonne- en windparken geprocedeerd, tot aan de Raad van State. Daar gaat veel maatschappelijk geld naartoe. Is lokaal eigendom de oplossing, zodat er meer baten van de projecten naar de directe omgeving gaan? Iets aan de voorkant regelen is beter dan achteraf procederen, maar of lokaal eigendom de oplossing is, dat valt te bezien. Voordat je vijftig procent eigendom in de wet gaat vastleggen, moet je zeker weten dat dit werkt. Anders ga je een heel ingewikkelde wet optuigen die niet doet wat ie zou moeten doen. Er hoeft maar één omwonende naar de Raad van State te willen en dan heb je weer vertraging. Het goed regelen van dit probleem kost veel tijd, en de urgentie is groot.”
Uiteindelijk gaat het om een evenwichtige verdeling tussen de lusten en lasten, die gepaard gaan met de energietransitie. Sommige mensen ervaren nu eenmaal meer overlast van windmolenparken, dat is inherent aan de kleine oppervlakte van Nederland. Daarom is het belangrijk ook de zee te benutten voor energieopwekking, vindt Dieperink. “De EEZ is een heel grote taartpunt. Als we dat goed regelen, kunnen we veel stroom opwekken zonder dat burgers er last van hebben.”
Investeringszekerheid
Dit alles wordt niet alleen bedacht vanuit de professorenkamer aan de VU (één dag in de week), ook in Dieperinks advocatenpraktijk komen dergelijke vragen voorbij. Cliënten kloppen aan over netcongestie: dan is de capaciteit van het net onvoldoende voor de transportvraag van alle elektriciteit. “Bedrijven lopen ertegenaan dat er geen elektriciteit naar hun project kan worden getransporteerd. Ze vragen dan: ik wil het zelf oplossen, wat mag ik doen? Een eigen net aanleggen, met mijn buurman samenwerken, het met een heel bedrijventerrein organiseren?”
Bij AKD is Dieperink ook bezig met nieuwe tenders voor windenergie op zee. “Daar geldt niet het traditionele eigendom, maar daar kun je wel vergunningen veilen. Vroeger was de vraag of een project binnen het beleid past, en wie het eerst komt mag het uitvoeren. Bij wind op zee gaat het meer over wie de beste partij is om een project te doen. Die kan het dertig, veertig jaar uitvoeren, daarna wordt de installatie netjes afgebroken. Er worden goede waarborgen ingebouwd, waarvoor weer innovatieve wetgeving nodig is. Van dergelijke windenergie-op-zee-vraagstukken kunnen we veel leren voor de vergunningverlening op land of voor warmteprojecten. Dat is belangrijk, want op land denken we nog niet op die manier na.” En ook hier moet het recht projecten faciliteren. “Het recht moet investeringszekerheid borgen.”
Veelkoppig monster
Zoals zovelen maakt Dieperink zich ook wel eens zorgen: we doen al veel om de klimaatverandering te keren en toch zien we statistieken waaruit blijkt dat opwarming van de aarde nog niet is afgeremd. Ze spreekt van een ‘veelkoppig monster’. De doelstellingen zijn duidelijk, het beleid is grotendeels klaar, maar juridisch moet er nog veel gebeuren. “Zoals bij warmte. Gaat de markt het doen, of samen met overheid, wie heeft het grootste aandeel in eigendom? Verschillende visies helpen niet om oplossingen te bereiken. Daarom is die ene juridische visie op die centrale thema’s zo hard nodig.” Dat is haar doel: juristen één kant op krijgen en dat kan vanuit haar leerstoel. “Juristen hoeven geen politieke keuzes te maken, wel werken aan de uitvoering daarvan.”
Hoopvol dat de Parijsdoelstellingen worden gehaald? “Tuurlijk.”
