Ik was op vakantie in Helvoirt toen ik een kaart zag. Vier dorpen in vier kleuren: Helvoirt, Haaren, Biezenmortel, Esch. En ik vroeg me af waarom deze verre plaatsen samen op één kaart stonden; ze liggen inmiddels ver van elkaar.
Na onderzoek bleek dat ik liep in het karkas van een voormalige gemeente. Die gemeente heette Haaren en bestond bij mijn aankomst al vijf jaar niet meer. Het vreemde was niet de kaart zelf. Ook niet omdat zij was samengegaan met een andere gemeente — dat is het gewone lot van kleine Nederlandse gemeenten, opgegeten door een buurgemeente in de naam van schaalvoordelen. Haaren was iets anders overkomen. Haaren was uiteengevallen. Vier stukken, vier richtingen, vier ontvangende gemeenten: een vierendeling.
Wat mij trof was de schaal. Helvoirt ligt een uur lopen van het dorp Haaren. Biezenmortel ligt ver van Esch, en toch hadden die vier dorpen vijfentwintig jaar lang één gemeente gevormd. Niet omdat zij dat wilden, maar omdat Den Haag in 1996 besloot dat het zo moest. Gemeente Haaren was geen gemeenschap. Het was een bestuurlijk Frankensteinmonster: dorpen met een eigen identiteit die waren samengesmolten in de Tuin van Brabant.
Wat is een gemeente eigenlijk?
Wie door Leiden loopt, begrijpt het intuïtief. De Leidenaar is trots op zijn stad, op het ontzet van 1574, op de universiteit, op het feit dat hij geen Hagenaar is. Die trots is niet rationeel. Zij is territoriaal: een gemeenschap die een plek deelt en daar betekenis aan ontleent.
Maar in het Nederlandse bestuursstelsel is de gemeente primair een uitvoeringsorgaan. Een loket voor rijksbeleid. En in die definitie bestaat zij alleen zolang zij taken kan uitvoeren. Zodra dat niet meer lukt: weg ermee. De gemeenschap wordt opgeofferd aan de uitvoeringsvraag. Herindeling doet pijn, en niet alleen sentimenteel. Raadsleden die mensen bij naam kenden, in het café, verdwijnen. De nabijheid die lokale democratie haar waarde geeft, verdampt.
Kip of ei
Dit is de kip-en-ei-vraag van de gemeentelijke herindeling, en zij wordt nooit eerlijk beantwoord. De bestuurlijke logica kiest altijd voor de eerste lezing: de gemeente in kwestie is overbodig. Maar die lezing veronderstelt dat het takenpakket een gegeven is. Dat is het niet. De drie grote decentralisaties van 2015 waren een politieke keuze, en de schaalconsequenties werden niet meegewogen.
In 2015 decentraliseerde het Rijk de jeugdzorg, de Wmo en de Participatiewet naar gemeenten. De belofte was nabijheid en maatwerk. De realiteit was een explosieve toename van uitvoeringstaken, zonder evenredige schaal of middelen. Een gemeente van veertienduizend inwoners kon dat simpelweg niet aan. Haaren haalde haar eigen sterfvonnis niet uit bestuurlijk falen; zij dankte het aan een Haags beleidsbesluit. De wetgever schrijft taken toe, de kleine gemeente kan ze niet uitvoeren, de kleine gemeente wordt opgeheven, en de wetgever concludeert dat zijn beleid werkt. De cirkel is wreed in zijn zelfbevestiging. Haaren is er het schoolvoorbeeld van.
Eén a verschil
Er bestaat een gemeente met bijna dezelfde naam. Haren — met één a, in Groningen — werd in 2019 gedwongen samengevoegd met de stad Groningen. Driekwart van haar inwoners stemde in 2014 in een referendum tegen. Er kwamen rechtszaken, Kamerdebatten, een boek: Het Verzet van Haren. Jaren later diende een Kamerlid nog een initiatiefwet in om de fusie terug te draaien.
Haaren (met twee a’s) produceerde niets van dit alles. Geen referendum, geen rechtszaak, geen Kamerdebat. De gemeenteraad besloot zelf, de procedure werd doorlopen en op 1 januari 2021 sloot de deur. Haren vocht. Haaren capituleerde, omdat zij zichzelf al had opgegeven voordat de staat de deur dichtdeed. Een gemeente die nooit echt een gemeenschap was geworden, verdwijnt zonder ceremonie.
Zou iemand zich werkelijk hebben verzet? Ik denk het niet. De tweede vraag — of Helvoirtenaren zich ooit Haarenaar hebben gevoeld — faalt evenzeer. En dat is het probleem. Niet dat Haaren is opgeheven, maar dat niemand het nodig vond er ruzie over te maken.
Haaren is, voor mensen zoals ik die misschien iets té geïnteresseerd zijn in bestuurlijke veranderingen, een voetnoot. Maar de volgende kleine gemeente die zichzelf opheft omdat de taken haar boven het hoofd groeien, is niet het bewijs dat herindeling werkt. Het is het bewijs dat wij de verkeerde vraag stellen. Niet: is deze gemeente groot genoeg? Maar: zijn deze taken nog wel van haar?
