Theo Simons (CBb): ‘We willen rust in de tent’

Delen:

Theo Simons
Theo Simons (foto: Chantal Ariëns)

Enkele jaren geleden was het College voor beroep van het bedrijfsleven op sterven na dood. Maar zie, de rechter tussen markt en overheid is tegenwoordig alive and kicking en behandelt meer zaken dan ooit. President Theo Simons wil even geen politieke bemoeienis meer. Hij wil rust, maar heeft wel nog enkele wensen.

Zijn wensenlijstje voor het aanstaande feest is leeg, en dat wil hij graag zo houden. Het liefst zou president Theo Simons, als volgend jaar op 1 juli 2020 het 65-jarige jubileum van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) wordt gevierd, niets krijgen. Met ‘niets’ bedoelt hij: geen politieke bemoeienis, geen wilde plannen binnen de bestuursrechtspraak, rust in de tent.

Het is veelzeggend dat het CBb het symposium dat het dit voorjaar organiseerde plaatste in het teken van wat ze zelf noemen: de wederopbouw. Dat woord wordt doorgaans gebruikt na een complete vernietiging, en zo voelde het bij het CBb ook. Simons spreekt van ‘de bekende periode’ en ‘het beruchte wetsvoorstel’, als het gaat over de jaren dat het College met opheffing werd bedreigd. Opgericht bij de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (1954, in werking getreden in 1955, tegenwoordig de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie) zag het er naar uit dat het College de zestig niet zou halen.

En kijk: de rechter tussen markt en overheid, zoals het College zich tegenwoordig afficheert, is alive and kicking, doet meer zaken dan ooit en heeft meer mensen in dienst dan ooit. Het CBb is de hoogste economische bestuursrechter. Het oordeelt in eerste en enige aanleg over onder andere landbouwsubsidies, tarieven voor gezondheidszorg en telecom en energie, en in hoger beroep over onder andere mestboetes en boetes voor verboden prijsafspraken. Ook treedt het CBb in hoger beroep op als tuchtrechter voor (register)accountants.

De wederopbouw leidde tot groei en alleen een al te actieve wetgever kan dat proces verstoren. Daarom wil Simons rust in de toko, samen met zijn collega’s van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Hoge Raad en de Centrale Raad van Beroep.

De ‘bekende periode’ heeft wonden geslagen bij het College. De Afdeling, de Centrale Raad van Beroep en het College zouden worden samengevoegd omdat dit de rechtseenheid binnen het bestuursrecht ten goede zou komen en om efficiencywinsten te kunnen inboeken. Ook Simons was daar, toen nog in zijn hoedanigheid van president van de Centrale Raad van Beroep, voorstander van, en eigenlijk heeft hij er nog steeds niets op tegen.

Rechtseenheid

Maar dat is dan wel afhankelijk hoe het wordt ingevuld. “Het beste is als alle bestuursrechtspraak in hoogste feitelijke instantie bij elkaar komt te zitten in één college. Maar dat is niet haalbaar, zeker niet op korte termijn. Het voorgestelde ‘twin peaks-model’ werkte echter ook niet.” Daarin zou een kolom Hoge Raad komen, met daaronder behalve de belastingkamers van de hoven ook de zaken van de Centrale Raad van Beroep, en een kolom Raad van State met daarin zaken van de Afdeling en het CBb. “Feitelijk zou dat de opheffing van het CBb hebben betekend. Een ander belangrijk nadeel van dit model was dat de zaken van de Centrale Raad van Beroep zouden worden verdeeld over de vier hoven. Dat zou leiden tot rechtsdiversiteit terwijl je rechtseenheid nastreeft, en het maakt ook een derde instantie nodig.”

Simons noemt het plan ‘contraproductief’ en benadrukt dat de rechtspraktijk het daar ook wel over eens was. Wat ook niet hielp bij dit voorstel: er was niet overlegd met de betrokken gerechten. Een missive uit Den Haag, kwestie van domweg het regeerakkoord uitvoeren. Daarin stond dat de drie bestuursrechtelijke colleges zouden moeten samengaan. Dat leidde tot heibel tussen de regering en de coalitiepartners (VVD en PvdA) in de Tweede Kamer. De regering wilde eigenlijk alles bij de Raad van State onderbrengen en de Tweede Kamer alles bij een nieuw college binnen de Rechtspraak. Er kwam een afgezwakt compromis in het wetsvoorstel, het twin peaks-model, maar dat belandde bij de toch al imposante verzameling van juridische proefballonnen, vaak gevuld met lachgas. Einde oefening, vrolijk verder op dezelfde voet.

Simons: “Mocht er op dat vlak weer eens iets gebeuren, dan mogen we dat hopelijk zelf bedenken of op z’n minst meepraten. De hele rechtspraak had over deze plannen niets te zeggen. Toen het wetsvoorstel in concept klaar was, is de leiding van de vier betrokken gerechten uitgenodigd bij Ronald Plasterk en Ivo Opstelten, toen ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Veiligheid en Justitie. Het is ons medegedeeld wat onze toekomst was.” Hij zegt het wat besmuikt, met een zuur gezicht.

U zit hier sinds september 2017. Wat is er sindsdien veranderd?
“De periode van het wetsvoorstel heeft vier jaar geduurd. In november 2016 is het ingetrokken. Als je met opheffing wordt bedreigd, dan kun je niet werken aan organisatieontwikkeling. Mensen lopen weg. Ik ben hier begonnen met de wederopbouw. Extern en intern. We maken nu bijvoorbeeld naar partijen duidelijk wanneer welke zaken worden behandeld. We geven een reële datum waarop uitspraak wordt gedaan en halen die dan ook. We doen alle uitspraken op een vaste dag in de week. De week daarvoor worden de uitspraken aangekondigd op de website. We doen aan verwachtingenmanagement, dat was in die vier jaar weggezakt. Ook maken we steeds meer persberichten, die goed worden opgepakt.”

Intern is het personeelsbestand op orde gebracht, eerst met nieuwe rechters. In de periode van het wetsvoorstel zijn er rechters weggegaan en vacatures werden toen niet ingevuld. Simons: “We kunnen nu voldoende en ook uitstekende rechters krijgen, we zijn een populair college. Ons zakenpakket heeft een zeker prestige. Er zijn zeven rechters bijgekomen, nu zijn er in totaal 22. We richten ons nu ook bewust op kennisborging. Veel kennis zat en zit alleen in de hoofden van ervaren rechters en dat is op lange termijn niet goed. We werken aan mechanismen om dat over te dragen.”

Een ander aspect van de wederopbouw betreft de uitbreiding van juridische ondersteuners: van één naar twee per rechter. Dat kost wat, maar daar schijnt het College weinig last van te hebben. “Budgettair zitten we goed”, reageert Simons. “We kennen geen outputfinanciering zoals andere gerechten, bij ons geldt een lumpsumfinanciering vooraf. Er wordt geschat hoeveel zaken er binnenkomen en op basis daarvan krijgen we ons bedrag.”

En dat aantal neemt fors toe, “het klotst hier tegen de plinten”. Schommelde de jaarlijkse zaakinstroom tussen de 1000 en 1200, in 2018 en 2019 zijn dat er al 3000. De groei zit vooral in fosfaatzaken. Zo’n beetje elk jaar veranderen de regels over mest en de verdeling van fosfaatrechten. “Er zijn in Nederland 4200 melkveebedrijven, elk jaar wordt voor elk bedrijf een besluit genomen. Die kunnen daartegen bezwaar maken en dan bij ons in beroep gaan. Over kortingen, quota, ontheffingen. Dat moet per bedrijf worden bekeken. Gelet op het maatschappelijk belang worden die zaken nu met voorrang behandeld.”

Daarvoor heeft het CBb begin dit jaar een speciale projectgroep gevormd, met vijf rechters, tien juristen en drie mensen op de administratie. In totaal lopen er nu 1800 fosfaatzaken. “We hebben hier al wat ervaring mee. In 2017 en 2018 zijn er 500 zaken over Europese landbouwsubsidies in een project behandeld, waarvoor ook rechters en juristen van de Raad van State werden ingeschakeld. “Een mooie manier van samenwerken”, zegt Simons.

Digitalisering

Wat bij het College tot veel minder inspanning heeft geleid, is KEI, het inmiddels afgedankte digitaliseringsproject van de Rechtspraak. Omdat het CBb toch zou worden opgeheven, was het niet nodig te investeren in de voorbereiding. En toen de opheffing van het CBb niet doorging was al snel duidelijk dat de Rechtspraak de stekker uit KEI zou trekken. “Heel erg jammer dat het zo is gelopen”, zegt Simons. “Qua digitalisering zijn we nergens. Bij het fosfaatproject zou het erg hebben geholpen.”

Waarom het misliep, volgens Simons? Geld was het probleem niet, wel dat de Rechtspraak te veel ambitie had, te weinig specifieke kennis en te gemakkelijk achter externe bureaus aanliep, verklaart hij. En het werd te ingewikkeld gemaakt waarbij te veel tegelijk moest gebeuren. “Nu gebeurt het stapje voor stapje. We realiseren ons veel beter wat kan en wat niet. Als het goed is kunnen vanaf komend voorjaar stukken digitaal bij het CBb worden ingediend. Die gaan we dan ook digitaal verwerken. Als dat lukt ben ik heel blij. Digitalisering vergt een hele omslag in verwerking, ergonomie, administratie en veiligheid. Dat is eerder allemaal onderschat. Jammer dat dit alles niet tien jaar eerder is bedacht, dan waren we nu een stuk verder geweest.”

Bestuursprocesrecht

Simons was niet voorbestemd om jurist te worden. Na het gymnasium koos hij voor Nederlandse taal en letterkunde, maar tijdens die studie kwam hij in aanraking met juridische onderwerpen. Omdat hij ‘graag wil weten hoe dingen in elkaar zitten’, begon hij ook aan een studie Nederlands recht. Twee jaar na zijn afstuderen in Nederlands haalde hij zijn meestertitel. Slechts één jaar gaf hij Nederlands op een middelbare school, maar de studie was niet voor niets: “Het komt goed van pas bij het talige vakgebied van het recht.”

Na het docentschap ging Simons, ondanks ‘mooie herinneringen’, werken in de juridische sector. Hij werd wetgevingsjurist en ontwierp hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht. “Nu mag ik mijn eigen bestuursrechtspraak toepassen”, zegt hij lachend. Als wetgevingsjurist had hij nadien de rechterlijke organisatie in zijn pakket en toen hij in 1991 rechter-plaatsvervanger in de rechtbank Zwolle en raadsheer-plaatsvervanger in de Centrale Raad van Beroep werd, was de definitieve keuze voor de rechterlijke macht eigenlijk al gemaakt.

Zes jaar later werd hij rechter in de rechtbank Rotterdam, die toen net als enige bevoegd was op het gebied van mededinging en telecommunicatie – “dat had ik zelf ook bedacht als wetgevingsjurist”. Deze rechtsgebieden zitten nu in hoger beroep bij het CBb. “Ik hou wel van cyclische dingen”, zegt Simons.

Over dat bestuursprocesrecht is hij tevreden, al heeft hij nog wel wat verlangens. “We zijn er de laatste tien jaar steeds meer in geslaagd het bestuursprocesrecht beter te laten functioneren. Vooral door meer aandacht te besteden aan de finale geschilbeslechting. We zeggen niet meer achteraf hoe het niet had gemoeten, maar we zeggen veel eerder hoe het wél moet. Ook hebben we het bestuursprocesrecht gaandeweg weten te dejuridiseren. Het was veel te ingewikkeld geworden met trechters en fuiken en een overdosis aan formaliteiten. We zijn weer terug bij de materiële waarheid. Juist voor ons als eindrechter op het gebied van het economisch bestuursrecht is dat van belang.”

Verklaring voor recht

Maar er zijn nog wensen. Het zou mooi zijn als de bestuursrechter tijdens een voorlopige voorziening hangende bezwaar ook al meteen in de hoofdzaak zou kunnen beslissen. Nu kan dat alleen in de beroepsfase. “Dan heb je sneller het eindoordeel van de rechter en dat is prettig voor de betrokkene en het bestuursorgaan.” Ooit, in 2006, schreef Simons in zijn preadvies voor de VAR daarover, maar Den Haag heeft de suggestie niet opgepikt.

Maar er is iets dat volgens Simons belangrijker is: ruimere uitspraakbevoegdheden. “Ik zou graag zien dat we een verklaring voor recht kunnen geven. Iemand kan nu bij zijn gemeente vragen of hij een vergunning nodig heeft. Wat de gemeente ook zegt – ja of nee –, dat is meestal geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Dat is niet altijd handig. Soms dwing je mensen om een overtreding te begaan, door te bouwen wat niet mag, en dan zegt een gemeente achteraf dat ze wel een vergunning nodig hadden gehad. De rechtsmacht van de bestuursrechter zou zich daarom niet moeten beperken tot Awb-besluiten, zoals nu, maar ook andere bestuurshandelingen zouden daaronder moeten vallen. De wetgever kan alles regelen, dus dit ook. Is dat geregeld, dan kun je ook het oordeel van de gemeente laten toetsen of je wel of geen vergunning nodig hebt. Dan kan de bestuursrechter een verklaring van recht afgeven.”

Ook zou Simons graag zien dat de mogelijkheid voor tussenuitspraken wordt verruimd of zelfs algemeen wordt. “Nu kan het alleen bij de bestuurlijke lus. Dat lijkt al gauw op eenzijdig het bestuur helpen. Een algemene bevoegdheid geeft de bestuursrechter nog meer mogelijkheden voor goed en eerlijke geschilbeslechting.”

Dure advocaten

Na anderhalf jaar op de teller als president van het CBb en negen jaar daarvoor bij de Centrale Raad van Beroep kijkt Simons met tevredenheid terug. De finaliteit: daar hebben de bestuursrechters op aangedrongen en de wetgever heeft dat opgepakt. Verruiming van de uitspraakbevoegdheden en een verruiming van de toegang tot de bestuursrechter: komt er wel een keer. Dejuridiseren: we zijn op weg, maar moeten blijven voorkomen dat we allerlei processuele belemmeringen opwerpen die niet over de zaak zelf gaan. De complexiteit van uitspraken: dat komt deels door het Europese recht maar het is ook deels de CBb-cultuur, geeft hij toe. “We schrijven voor insiders, voor grote ondernemingen en hun doorgaans dure advocaten. Die begrijpen het technisch-juridische wel en we doen nog niet veel moeite om uitspraken in heel klare taal op te schrijven. Meer maatwerk is echter wel wenselijk.”

De tevredenheid over het College van Beroep voor het bedrijfsleven is er, getuige klantwaarderingsonderzoeken, niet minder om (zie ook kader hieronder).

Drie advocaten over het CBb: ‘Cliënten worden echt gehoord’

Martijn van de HelMartijn van de Hel (Maverick Advocaten, Amsterdam): “Ik ben heel positief over de kwaliteit en deskundigheid van de rechters bij het CBb. Mijn ervaring is – en ik kom er regelmatig – dat ze goed zijn ingelezen en kritisch toetsen of de Autoriteit Consument & Markt zijn werk goed heeft gedaan. Ik heb al een paar keer gedacht: ‘Ze kennen het dossier nog beter dan ik’. Cliënten krijgen bij zittingen het gevoel dat ze worden gehoord en gezien, en dat is niet bij iedere rechterlijke instantie zo. Een cliënt zei ooit na een zitting: ‘Als we hier verliezen, dan hebben we gewoon geen gelijk’.”

Jacoline Kroon
Jacoline Kroon

Jacoline Kroon (A&S Advocaten, Wageningen): “Mijn ervaringen met het CBb zijn nagenoeg altijd goed. Het CBb bereidt zittingen goed voor. Het kent het dossier en pluist ingewikkelde Europese verordeningen met bijbehorende Europese jurisprudentie en wetsgeschiedenis goed uit. Het CBb geniet autoriteit en is kritisch, ook tegen de Staat, die altijd wederpartij is. Memorabel was de strenge toon van raadsheer Ron Stam, die de ambtenaren van LNV indringend toesprak bij een voorlopige voorziening: ‘Als u voor volgende week geen besluit kunt nemen namens de minister, laat ik haar persoonlijk hier naartoe komen. En ik meen het!’

“De kritische houding naar beide partijen en de deskundigheid van de materie maken dat mijn klanten
na afloop van de zitting het gevoel hebben dat zij echt zijn gehoord. Ook een negatieve uitspraak kan dan acceptabel zijn, hoewel de uitspraak over de fosfaatrechten en de inbreuk op het eigendomsrecht moeilijk te verteren blijft.”

Maurice Stassen
Maurice Stassen

Maurice Stassen (Linssen SC Advocaten, Tilburg): “De bejegening vanuit het CBb is altijd correct, met respect voor alle deelnemende partijen. Prettig is vooral de aanpak tijdens zittingen. Door snel tot de kern door te dringen en overbodige zaken meteen aan het begin af te kaarten, wordt vlot bepaald waarover de zaak nu eigenlijk gaat. Daardoor ontstaat ruimte om te discussiëren over de onderwerpen die er echt toe doen.

“Kenmerkend voor het CBb is ook dat het niet schroomt om de overheid aan te pakken. Een voorbeeld hiervan is dat een lid van het CBb in een procedure van een cliënt tegen de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland vroeg hoe dit soort (oneerlijke) besluiten kunnen worden genomen, terwijl men pretendeert een Rijksdienst vóór Ondernemend Nederland te zijn.

“Het CBb is deskundig op moeilijke, specifieke rechtsgebieden, zodat cliënten zich gehoord weten door terzake deskundigen.”

Wie is Theo Simons?

Theo Simons
Theo Simons (foto: Chantal Ariëns)

Theo Simons (1957, Venlo) studeerde Nederlandse taal en letterkunde en Nederlands recht aan de Universiteit van Amsterdam. Na zijn studies werkte hij één jaar als docent Nederlands. Daarna werd hij beleidsmedewerker en afdelingshoofd bij de hoofddirectie Organisatie Rechtspleging en Rechtshulp (ministerie van Justitie). Na een periode als wetgevingsjurist bij de stafafdeling Constitutionele Zaken en Wetgeving (ministerie van Binnenlandse zaken) ging hij terug naar het ministerie van Justitie; daar was hij (senior-)raad-adviseur bij de stafafdeling Wetgeving Publiekrecht en daarna directeur Rechtspleging van de directie Wetgeving.

In 1997 zette Simons  zijn loopbaan voort bij de Rechtspraak: hij was vicepresident van de rechtbank Rotterdam, coördinerend vicepresident en later president van de Centrale Raad van Beroep en is sinds september 2017 president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Sinds 2008 is hij ook staatsraad in buitengewone dienst bij de Raad van State en sinds 2010 plaatsvervangend lid van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten, en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Delen:

Het belangrijkste nieuws wekelijks in uw inbox?

Abonneer u op de Mr. nieuwsbrief: elke dinsdag rond de lunch een update van het nieuws van de afgelopen week, de laatste loopbaanwijzigingen en de recentste vacatures. Meld u direct aan en ontvang elke dinsdag de Mr. nieuwsbrief.

Meest gelezen berichten

Van onze kennispartners

Juridische vacatures

Scroll naar boven