Het is 2012 als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven te maken krijgen met twee nieuwe fenomenen: de grote kamer en de ‘conclusie’. Het bestuursrecht kent, met de belastingkamer van de Hoge Raad erbij, vier hoogste rechterlijke colleges. Zij geven allemaal uitleg aan dezelfde bestuursrechtelijke begrippen en leerstukken – en die verschilden soms.
De grote kamer, waarin vijf rechters zitting hebben uit de verschillende bestuursrechtelijke colleges, is vooral bedoeld om de onderlinge rechtseenheid te bevorderen. Met de conclusie wordt beoogd rechtsvorming en rechtsontwikkeling te stimuleren. Een conclusie, een juridisch advies (dus niet-bindend) aan een van de hoogste rechtscolleges, wordt geschreven (‘genomen’) door een staatsraad- of raadsheer-advocaat-generaal. De wettelijke basis hiervan ligt in de Algemene wet bestuursrecht.
Geen budget
De titel ‘founding father’ van de bestuursrechtelijke conclusie vindt Jaap Polak toch te veel eer. Ja, hij was de eerste die het instrument gebruikte, toen hij tussen 2010 en 2017 voorzitter was van de Afdeling bestuursrechtspraak. Maar het waren toch de bestuursrechtelijke colleges die er sámen voor hebben gepleit dat de conclusie in 2013 in het bestuursrecht werd ingevoerd. Onder zijn leiding begon de zoektocht naar de eerste staatsraden-advocaten-generaal. En waar Polak tegenaan liep: er was geen budget voor het nemen van conclusies.
Over de grenzen
Bart Jan van Ettekoven, de huidige voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak, heeft de conclusie als rechtsvormend instrument helemaal omarmd. Wat partijen in hun zaak naar voren brengen is vooral gericht op hun eigen positie en op de feiten. De rechter kan behoefte hebben aan bredere voorlichting over hoe een bepaalde rechtsvraag moet worden beantwoord. “Een advocaat-generaal is bij uitstek in staat een juridisch vraagstuk van verschillende kanten te belichten. Hij kijkt naar de wetsgeschiedenis, de rechtspraak van andere rechtscolleges en werpt soms een blik over de grenzen van het bestuursrecht heen, ook naar het Europese en internationale recht.”
De drie hoogste bestuursrechtelijke colleges zijn tien jaar geleden ‘bescheiden’ begonnen met twee A-G’s, later zijn er daar twee bijgekomen. Sinds kort kan de Afdeling bestuursrechtspraak een beroep doen op een ‘materie-A-G’: Tonny Nijmeijer, die vooral conclusies neemt op het gebied van het omgevingsrecht.
Materie-A-G
Ook de Centrale Raad van Beroep kent sinds kort een materie-A-G: Ruth de Bock. “Nuttig en ook nodig”, zegt president Takvor Avedissian daarover. “In het sociaalrechtelijke domein behandelen wij onderwerpen die niet per se de andere colleges aangaan. We hebben wel behoefte aan dwarsverbanden tussen leerstukken, in het kader van rechtsontwikkeling en rechtseenheid binnen het sociaal recht. We zijn benieuwd naar raakvlakken met het civiele en strafrecht en internationaalrechtelijke aspecten. We kunnen natuurlijk zelf via ons eigen Wetenschappelijk Bureau ideeën genereren maar het mooie is dat een A-G een veelzijdig, onafhankelijk en gezaghebbend jurist is, onomstreden in zijn of haar deskundigheid. Een A-G houdt ons fundamentele bespiegelingen voor.”
Dat alles heeft inmiddels geleid tot een breed scala aan conclusies. Enkele gingen over kinderopvangtoeslagen. Er zijn conclusie genomen over de maximaal redelijke duur van een procedure, over het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, over de gedoogbeslissing, de bestuurlijke waarschuwing, bewijsvergaring in boetezaken, de invordering van dwangsommen, schaarse vergunningen, de sluiting van coffeeshops en – binnen het vreemdelingenrecht – wat onder een ‘veilig land’ kan worden verstaan.
Kampioen grote kamer
Theo Simons, president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven geeft toe dat hij minder ‘activistisch’ is in het vragen om conclusies dan de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak. Dat kan komen, denkt hij, doordat de een er wat alerter op is dan de andere, of dat het ene gerecht zich iets meer wil profileren. Het komt ook doordat de Afdeling te maken heeft met meer verschillende onderwerpen.
Simons wordt gekscherend omschreven als de ‘kampioen grote kamer zitten’. Niemand van zijn collega’s heeft vaker deelgenomen aan een zitting van de grote kamer. “De grote kamer is heel belangrijk voor college-overstijgende rechtsvragen. We willen daarmee tot uitdrukking brengen dat de standpunten die daar worden ingenomen standpunten zijn van de – soms twee, soms drie, soms vier – colleges samen. Die functie wordt ondersteund door de conclusie.”
Veel leeswerk, minder zoekwerk
Voor bestuursrechters die direct in de praktijk werken gaat het niet alleen om de conclusie maar ook om wat de hoogste bestuursrechters met de conclusies doen. Dat vindt Sander Lanshage, bestuursrechter in het Gemeenschappelijk Hof van Justitie, en werkzaam in Curaçao.
“Welke koers gaan ze varen? Uitspraken worden door bestuursrechters meer besproken dan de conclusie. Maar de conclusie zelf helpt enorm omdat daarin het bredere perspectief wordt geschetst. Prettig is ook dat de dogmatische kant van een onderwerp wordt belicht en dat de jurisprudentie van verschillende hoogste bestuursrechters nog eens op een rijtje wordt gezet. Dat scheelt voor mij enorm veel zoekwerk. Bovendien staat er vaak een lekkere stevige mening in waaraan je je eigen visie kunt spiegelen. Dat zijn allemaal grote voordelen van conclusies. Als er nog geen uitspraak is van de hoogste rechter, dan geeft een conclusie wel al de handvatten.”
Prikkelend
Conclusies hebben dan ook hun werk gedaan. De hoogste bestuursrechters oordelen nu veel gelijkmatiger, er is sprake van rechtseenheid. Simons: “Dat is pure winst. Ik kan niet één onderwerp benoemen waarvan ik zeg: dit doen we anders dan andere colleges. Zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak lange tijd het hoger beroep beperkter opgevat dan de andere colleges. Sinds vorig jaar is ook dat verschil verdwenen. Voor de rechtseenheid zullen toekomstige conclusies daarom wellicht minder betekenis hebben, maar voor de rechtsontwikkeling des te meer.”
Ook Jaap Polak constateert dat het instrument goed werkt, maar ook dat verbeteringen denkbaar zijn. “Heb je budgettair de ruimte om vaker conclusies te nemen, dan zou een zelfstandig werkend parket voor de hoogste bestuursrechters aantrekkelijk zijn. Nu komt toch de vraag op: waarom heeft de een wel een eigen parket en hebben de ander hoogste rechters dat niet?”
Takvor Avedissian loopt nog met een idee rond. “Het civiele en strafrecht kennen de cassatie in het belang der wet. Zouden we niet een conclusie in het belang der wet moeten introduceren? Bij de Hoge Raad heeft dit geleid tot prachtige conclusies. Zo’n systeem zou ik wel interessant vinden voor het bestuursrecht.”
Vertrouwens- en evenredigheidsbeginsel
Aan de andere kant: 25 conclusies in tien jaar tijd, dat is niet bepaald veel. Bart Jan van Ettekoven: “Maar het soortgelijk gewicht van de conclusies is hoog. De conclusies gaan over begrippen die in het hele recht voorkomen, zoals over de redelijke termijn van artikel 6 EVRM. En over algemene leerstukken zoals de formele rechtskracht, schaarse rechten en de grenzen van het besluitbegrip. De grootste impact op de rechtspraktijk hebben de conclusies en uitspraken van de grote kamer over de materiële algemene beginselen van behoorlijk bestuur, het vertrouwens- en evenredigheidsbeginsel. De oogst is rijk, ondanks het bescheiden aantal.”
Een uitdaging zit nog in het vinden van nieuwe onderwerpen voor conclusies. “We hebben input nodig van de eigen werkvloer maar ook van buiten ons college. We staan open voor signalen van rechtbanken, de advocatuur, het openbaar bestuur en de wetenschap. Het meedenken over de rechtsvorming in het bestuursrecht verdient wat mij betreft een impuls.”
Alle conclusies staan met volledige tekst op de website van de Raad van State en op rechtspraak.nl.
