De rechtbank Limburg stelde in 2018 prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EU. HBO-jurist Marcel Middelkamp beriep zich op het Verdrag van Aarhus namens de stichting Varkens in Nood. Volgens Middelkamp is artikel 6:13 Awb in strijd met dat verdrag. Advocaat-Generaal Michael Bobek gaf hem daarin gelijk. Op de voorbereiding van milieubesluiten, is afdeling 3.4. Awb van toepassing. Iedereen kan zijn zienswijze op het ontwerpbesluit geven, zoals bedoeld in art. 3:15 Awb. Diegene die dit nalaat kan later geen beroep bij de bestuursrechter instellen omdat artikel 6:13 Awb dat belet.
A-G Bobek ziet art. 3:15 als een inspraakprocedure. Het beroep van belanghebbenden niet-ontvankelijk verklaren omdat zij bij de inspraakprocedure geen zienswijzen hebben ingediend, is op grond van het Aarhus Verdrag specifiek in strijd met het recht op toegang tot de rechter. Art. 6:13 zorgt er namelijk voor dat de bestuurlijke voorfase en de gerechtelijke procedure als het ware samen worden gevoegd. Toegang tot de gerechtelijke procedure is daarmee afhankelijk van deelname aan de bestuurlijke voorfase, en dat mag niet volgens Bobek. Volgens Bobek moet de beroepsgang ook mogelijk zijn zónder eerst zienswijzen in te dienen. Artikel 9 lid 2 van het Verdrag verleent belanghebbenden namelijk een zelfstandig, onafhankelijk recht op toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden.
Ik sprak met Marcel Middelkamp en stelde hem een aantal vragen.
Wat was de aanleiding voor deze procedure bij het Europees Hof van Justitie?
“Een telefoontje van de stichting Varkens in Nood, om beroep in te stellen tegen een vergunning aan een Nederlandse boer, die in Duitsland een beroepsverbod wegens varkensmishandeling aan z’n broek kreeg. ‘Onderzoek eens of beroep instellen zonder zienswijzen kans van slagen heeft.’ Dat ben ik gaan doen.”
“Ik besefte dat het indienen van zienswijzen in combinatie met art. 6:13 Awb eigenlijk een raar stelsel is. Kort vóór de zitting ploos ik de Europese wet- en regelgeving na: kan dit zo eigenlijk wel? Ter zitting heb ik gesteld dat niet-ontvankelijkverklaring van de stichting wegens het ontbreken van ingediende zienswijzen in strijd was met dit Verdrag. De rechter vond er grondslag in om prejudiciële te stellen. Ter zitting op 30 januari 2020 bij het Hof in Luxemburg en Bobek horend dacht ik: ‘Wat gebeurt hier? Dit is bijzonder.’”
De Afdeling Bestuursrechtspraak overwoog in 2015 in de ENCI-zaak nog dat het beroepsrecht afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan de inspraakprocedure. Artikel 6:13 Awb zou niet in strijd zijn met Europese regelgeving.
“De Afdeling overwoog dat het Verdrag van Aarhus expliciet bepaalt dat toegang tot de rechter aan nationale criteria mag worden onderworpen. A-G Bobek maakt daar gehakt van. Daarmee ligt de Raad van State onder vuur die met hun uitspraak in 2015 de deur voor prejudiciële vragen eigenlijk dicht sloeg. Dat hadden ze nooit mogen doen. Hun uitspraak was puur een gunst aan de overheid. Als iemand in deze zaak een prijs moet krijgen, is het de rechtbank Limburg die alsnog prejudiciële vragen heeft gesteld. Als het Hof de conclusie van Bobek overneemt, dan moet de politiek hier wat mee doen.”
Wat moet er dan anders?
“Ik vind ten eerste dat de Raad van State niet onafhankelijk is. Waarom is er niet een systeem waarbij de Raad van State zelf de Nederlandse wetgeving kritisch tegen het Europese licht houdt, waarom moeten appelanten dit altijd doen?”
“Als de overheid een fout maakt, schiet art. 6:22 Awb de overheid te hulp. De burger wordt bij een foutje direct niet-ontvankelijk verklaard. De Awb is een jungle van wet- en regelgeving, de burger dient beter beschermd te worden. De Awb beschermt de overheid te veel tegen de burger.”
Wat zouden de gevolgen moeten zijn indien het Hof de conclusie overneemt?
“De Afdeling dient bij de Hoge Raad in een nieuw te vormen bestuursrechtkamer ondergebracht te worden. Er nemen oud-politici plaats in de Afdeling en keuren zo hun eigen wet- en regelgeving. Ze knellen daarmee de burger af. Ik vind het onwenselijk dat bijvoorbeeld prof. mr. E.M.H. Hirsch Ballin als voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en als ex-minister verzoeken om een voorlopige voorziening afwees op gronden die later succesvol bleken te zijn in de bodemprocedure. Hieraan kun je zien dat de Raad van State en notabene nog via een ex-minister ook, de overheid wel heel erg veel de helpende hand geeft.”
Zou de uitspraak van het Hof, bij het overnemen van de conclusie van Bobek omtrent art. 6:13, geen problemen kunnen opleveren met art. 3:15 lid 1?
“De fase van zowel art. 3:15 als art. 6:13 Awb bestaan straks niet meer als het aan Bobek ligt, in milieuzaken. De gehele uniforme openbare voorbereidingsprocedure kan als het ware de prullenbak in. Ik denk zelfs het relativiteitsvereiste van art. 8:69a ook onderuitgaat. Het verdrag van Aarhus zegt met zoveel woorden dat als je eenmaal belanghebbende bent, je ook alles moet kunnen aanvoeren.”
Indien het Europese Hof de conclusie van Bobek overneemt, zal dat grote gevolgen kunnen hebben voor het bestuursprocesrechtelijke systeem van vandaag de dag. Marcel Middelkamp ziet de uitspraak met vertrouwen tegemoet.
