Al decennialang is de ‘grondentrechter’ in het bestuursprocesrecht een vaststaand gegeven. Deze procesrechtelijke regel houdt in dat als in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State voor het eerst een beroepsgrond wordt aangevoerd, terwijl er geen reden is om aan te nemen dat die grond ook niet al in de beroepsprocedure in eerste aanleg kon worden ingebracht, die grond buiten beschouwing moet blijven bij de behandeling van het hoger beroep. Ruim een jaar geleden nog bevestigde de Afdeling die lijn (zie ECLI:NL:RVS:2020:2628).
Twee uitspraken van de Afdeling, gedaan op 9 februari jongstleden, te weten ECLI:NL:RVS:2022:362 en ECLI:NL:RVS:2022:363, brachten daar verandering in. De onderdelentrechter is daarmee verleden tijd, maar niet voor het omgevingsrecht. Waarom veranderde de Afdeling de koers, wat rechtvaardigt de uitzondering die het omgevingsrecht ten opzichte van die koerswijziging inneemt en klinken de Toeslagenaffaire en bijvoorbeeld de wooncrisis in deze jurisprudentie door? In deze bijdrage behandel ik die vragen.
Tot 9 februari hanteerde de Afdeling Bestuursrechtspraak een onderdelentrechter. Idee daarachter was volgens de literatuur dat in hoger beroep de uitspraak van de rechtbank daarmee centraal stond. Dat was wenselijk omdat de Afdeling veelal uitspraak doet in zaken waarbij de belangen van meer dan twee partijen betrokken zijn, denk aan de subsidieprocedure waarbij niet elke aanvrager uiteindelijk een subsidie krijgt. De gedachte was dat het bieden van een procedure waarin de reikwijdte van een geschil in laatste instantie nog mocht worden verbreed, zou kunnen botsen met de belangen van die andere procespartijen en dat werd als strijdig met de rechtszekerheid beoordeeld.
De Afdeling was daarin al lang de enige. De Hoge Raad, opererend als hoogste belastingrechter, de Centrale Raad van Beroep, hoogste bestuursrechter voor het sociaal domein en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, de hoogste bestuursrechter binnen het economisch bestuursrecht hanteren deze lijn al veel langer niet meer, zo blijkt uit verschillende uitspraken (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2010:BO6786, ECLI:NL:CRVB:2002:AD9473 en ECLI:NL:CBB:2004:AO8207).
Nu voegt de Afdeling zich voor de meeste zaken dus bij die andere hoogste bestuursrechters en dat betekent dat ook in die zaken voortaan nieuwe beroepsgronden in hoger beroep mogen worden aangevoerd, zelfs als er belangen van derden bij betrokken kunnen zijn. Die koerswijziging hangt enerzijds samen met de wens om de rechtseenheid tussen de verschillende bestuursrechters te bevorderen, zodat bijvoorbeeld in elke zaak die over een overheidstransactie gaat dezelfde procesrechtelijke regels gelden. Anderzijds hangt dit samen met redenen van rechtsbescherming. Dat laatste lijkt sterk verband te houden met de afwikkeling van de Toeslagenaffaire. De nadruk komt daardoor weer steeds meer te liggen op het bieden van effectieve rechtsbescherming, wat door een procedurele regeling als de grondentrechter juist werd bemoeilijkt.
Dat geldt dus niet voor het omgevingsrecht. Een belangrijke reden die de Afdeling daarvoor aanvoert is toch weer de positie van de derde-belanghebbende. Omdat vooral in het omgevingsrecht ook vaak anderen een belang hebben bij een besluit – denk aan de omwonenden van een bouwproject waarvoor een vergunning wordt verleend of aan degene die om handhaving van een overtreding heeft verzocht – en die belangen vaak maatschappelijk gevoelig liggen, zou de rechtszekerheid van die andere belanghebbenden te veel worden geschaad als in hoger beroep ineens totaal andere gronden bij de afweging betrokken worden. Een andere belanghebbende kan zich daartegen dan immers slechts in één instantie verdedigen. Ook het belang van de efficiënte rechtsgang speelt in omgevingsrechtelijke zaken een belangrijkere rol. Waar die het in andere zaken aflegt tegen effectieve rechtsbescherming, concludeert de Afdeling dat vanwege het maatschappelijk belang van veel omgevingsrechtelijke besluiten dit in deze zaken toch anders ligt. Als voorbeeld noemt de Afdeling infrastructurele projecten waarvoor niet voor niets korte wettelijke afdoeningstermijnen gelden. Langere procedures zorgen immers voor een langere voorbereidingstijd van dit soort projecten en daarmee het nog later tot stand komen ervan. Zeker met de woonopgave en andere uitdagingen met betrekking tot de inrichting van de fysieke leefomgeving in gedachten is dat niet wenselijk, zo concludeert de Afdeling.
De uitspraken van 9 februari leiden dus tot een belangrijke koerswijziging waarvan het omgevingsrecht is uitgezonderd. In die koerswijziging, en de nuancering daarop, klinken duidelijk grote maatschappelijke thema’s als de Toeslagenaffaire en de wooncrisis door. Over de gehele linie moet de conclusie zijn dat de koerswijziging meer duidelijkheid voor de beroepspraktijk oplevert en dat de belangen van procespartijen meer aandacht krijgen door deze nieuwe lijn.
