Het toetsen van nieuwe wetten aan de Grondwet door rechters zal ook in de toekomst niet mogelijk worden. Hoewel steeds meer juristen juist hiervoor pleiten, is de politiek steeds meer tegen. Dit in tegenstelling tot een aantal jaren geleden. De politieke kaarten zijn duidelijk opnieuw geschud. Zowel voor- als tegenstanders uit de wetenschap achten de kans dat het constitutionele toetsingsverbod wordt opgeheven dan ook zeer klein.
Al decennia wordt er gediscussieerd of rechters nu wel of niet wetten moeten kunnen toetsen aan de Grondwet. Nederland is op Finland na het enige land in Europa waar dit verbod bestaat. In die andere landen kunnen burgers in beginsel de rechter vragen te toetsen of een wet in hun concrete geval grondrechten aantast. Als dat zo is, kan de rechter de wet buiten toepassing verklaren.
De discussie hierover is in ons land opnieuw opgelaaid doordat Liesbeth van Tongeren (GroenLinks) in een recente brief aan de Tweede Kamer liet weten dat zij de verdediging van het zogeheten initiatiefwetsvoorstel-Halsema overneemt. In 2002 diende het toenmalig Tweede Kamerlid Femke Halsema (GroenLinks) een initiatiefwetsvoorstel in om het grondwettelijk toetsingsverbod (gedeeltelijk) op te heffen.Haar voornaamste redenen: de reeds bestaande toetsing aan verdragen, de individuele rechtsbescherming en de uitdijende en diffuus wordende overheidsbevoegdheden.
Het wetsvoorstel werd destijds zowel door voor- als tegenstanders in de politiek vrij positief ontvangen. Ook de Hoge Raad, de Raad voor de rechtspraak en de Raad van State spraken zich in hun adviezen uit vóór constitutionele toetsing. Het voorstel werd vervolgens in eerste lezing aangenomen door zowel de Tweede als Eerste Kamer. Maar het partijpolitieke landschap is met de jaren dusdanig veranderd dat het bijna zeker is dat het voorstel niet opnieuw (in tweede lezing) door beide kamers van de Staten-Generaal zal komen.
Parlementaire soevereiniteit
De vereiste tweederde meerderheid in de Tweede Kamer zal deze keer hoogstwaarschijnlijk niet worden gehaald. De PvdA zou namelijk intern verdeeld zijn geraakt, maar het is met name de VVD die roet in het eten gooit. VVD-Kamerlid Joost Taverne beoogt met een recent wijzigingsvoorstel de reeds bestaande toetsing aan verdragen onmogelijk maken. Het argument dat voor deze grondwetswijziging wordt aangedragen is ‘de volksvertegenwoordiging ertoe aan te zetten om haar wetten zelf uitvoeriger op verenigbaarheid met bepalingen van internationaal recht te beoordelen, en deze beoordeling niet grotendeels over te laten aan de rechter’. De VVD lijkt hiermee een tegenovergestelde koers te gaan varen. Bastiaan Rijpkema, rechtsfilosoof en promovendus aan de Universiteit leiden, schreef half februari in De Volkskrant zelfs dat ‘voorzichtig een ontwikkeling wordt ingezet in de andere richting, die van parlementaire soevereiniteit’. Rijpkema vindt dat positief. Volgens hem is democratie – zonder rechterlijke toetsing – het enige systeem dat verschillen tussen burgers respecteert.
Geerten Boogaard, universitair docent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden, is juist teleurgesteld dat de grondwettelijk toetsing nu verder weg dan ooit is. “Het momentum is duidelijk voorbij. Absoluut een gemiste kans.” Hij vervolgt: “Politici zullen door opheffing van het verbod hun daden toetsbaar maken door de rechter. Dat maakt hen kwetsbaarder dus ik snap wel dat ze niet staan te juichen. Maar er wordt nu onterecht gemeten met twee maten. Als de gemeenteraad iets doet wat niet deugt, kun je als burger naar de rechter stappen. Maar als de landelijke politiek een twijfelachtige wet maakt, kan de rechter niets betekenen. Dat is gek. Een andere gekkigheid is dat de rechter wetten wel weer mag toetsen (tenminste nu nog) aan de verdragsrechten. Terwijl toetsing aan de grondwet volgens tegenstanders een soort politiek activisme zou opleveren. Dat klopt niet.”
Wantrouwen
Ook Jit Peters, emeritus hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam, meent dat het er niet rooskleurig uitziet. Hij schreef zelfs mee aan het initiatiefwetvoorstel-Halsema, maar ook hij denkt dat het plan in het huidige politieke klimaat geen schijn van kans heeft. “De sfeer in Den Haag is nu anders, met name bij de VVD. Die partij is van een voorstander een principiële tegenstander geworden. Ze zijn wat dat betreft echt minder liberaal.” Peters zou het vreselijk vinden als het wetsvoorstel van Taverne doorgang zou vinden. “Toetsing aan verdragen is de enige bescherming die burgers voor hun grondrechten genieten in Nederland. Er zijn de laatste tijd vanuit de politiek allerlei aanvallen op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Het baart mij zorgen dat er partijen zijn die de rechtspraak wantrouwen. Ze vinden de rechter maar lastig. Maar dat is nu juist de kern van onze rechtstaat. Dat er naast de meerderheid in het parlement ook andere evenwichten zijn en dat dus niemand de baas is.” Alleen controle van wetten door de Eerste Kamer is volgens Peters dus onvoldoende. “Wij zijn het enige land dat zijn eigen grondwet niet serieus neemt. We kunnen mooie feestjes houden zoals de viering van het 200 jaar-bestaan van de grondwet, maar als aan dat document niet mag worden getoetst dan leeft het toch niet.”
Geen machiavellistisch spelletje
Begin februari pleitte Frits Bakker, voorzitter van de Raad voor de rechtspraak, in Nieuwsuur ook voor de grondwettelijke toetsing door rechters. En afgelopen vrijdag herhaalden hij en zijn collega Kees Sterk (eveneens lid van de Raad) dit nog eens in NRC.next. Zij noemen het verbod ‘een relikwie uit 1848 waarvan de betekenis allang is achterhaald’. De opheffing van het toetsingsverbod zou volgens hen dan ook ‘een passend geschenk zijn voor de burgers van het tweehonderdjarig koninkrijk’. De Raad zegt in een bericht op zijn site de discussie over het toetsingsverbod nu aan te gaan vanwege het debat over de ‘staats van de rechtstaat’ dat vandaag in de Eerste Kamer plaatsvindt. Maar veel zal de publiekelijke manifestatie van de Raad vermoedelijk dus niet uithalen.
De Nijmeegse universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht Joost Sillen, een fervent tegenstander van het initiatiefwetsvoorstel-Halsema, vindt de opstelling van de Raad voor de rechtspraak in deze discussie niet zo verwonderlijk. “Organisaties pleiten altijd voor uitbreiding van de eigen bevoegdheid. Dat neem niet weg dat ik denk dat de Raad er werkelijk van overtuigd is dat het goed zou zijn als de rechter grondwettelijk mag toetsen. Het is geen machiavellistisch spelletje dat de Raad speelt.” Maar volgens Sillen heeft de Raad het bij het verkeerde eind. “De gedachte achter dit voorstel is dat een slager die zijn eigen vlees keurt nooit goed is. Maar die stelling is onjuist. Morele voorkeuren van rechters zullen een grote rol spelen bij het toetsen van wetten aan de grondwet. Politieke besluitvorming wordt zo verplaatst van de wetgever naar de rechter waardoor de rechterlijke macht verder zal politiseren. Dat zou het aanzien van de rechterlijke macht kunnen schaden. We moeten niet willen dat rechters in een positie worden gemanoeuvreerd dat zij ook politiek gevoelige uitspraken moeten doen, terwijl daarvoor geen concrete aanleiding bestaat.”
Er zijn inmiddels Kamervragen gesteld over het wetsvoorstel in tweede lezing. De beantwoording daarop wordt binnenkort door Van Tongeren naar de Tweede Kamer gestuurd.
