Allereerst zal ik uitleggen hoe het huidige maatregelenpakket tot stand is gekomen. Tot 1 december vonden alle vrijheidsbeperkende maatregelen hun grondslag in regionale noodverordeningen. Deze werden uitgevaardigd door de voorzitters van de vijfentwintig veiligheidsregio’s in Nederland, in opdracht van ministers Grapperhaus en De Jonge. De maatregelen werden in het kader van ‘een epidemie van een infectieziekte’ gelegitimeerd door artikel 7 van de Wet publieke gezondheid en vanwege ‘een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis’ eveneens door artikel 39 Wet veiligheidsregio’s.
De in december ingevoerde ‘Tijdelijke wet maatregelen COVID-19’ zorgt ervoor dat deze bestaande maatregelen in een hogere, centrale wet zijn vastgelegd. Ook werd hiermee in een juridische grondslag met betrekking tot de mondkapjesplicht in publieke ruimtes voorzien. Een cruciaal verschil met de noodverordeningen is de toezichthoudende functie die dankzij deze wet aan de Tweede Kamer wordt toegekend. Als de minister maatregelen aankondigt hebben de coalitiepartijen een week de tijd om hiermee in te stemmen, of deze af te wijzen. Bij ‘direct’ gevaar kan het kabinet wel een maatregel aankondigen die per direct ingaat, maar deze kan door het parlement na een week alsnog worden geschrapt.
Noodtoestand
Een besluit tot het invoeren van de avondklok valt door zijn verstrekkende aard echter niet meer onder de noemer ‘maatregel’ te scharen. In beginsel levert dit waarschijnlijk zelfs een inbreuk op artikel 15 van de Grondwet op, immers: “buiten de gevallen bij of krachtens de wet bepaald mag niemand zijn vrijheid worden ontnomen”. Het beperken van grondrechten is wel toegestaan, maar hiervoor gelden logischerwijs zeer strenge vereisten. Indien de beperking gestoeld is op een bevoegdheid die door een wet in formele zin is toegekend, mag de rechter volgens artikel 120 Grondwet deze wet niet toetsen aan onze Grondwet. Maar deze formele wet bestaat in beginsel niet, aangezien ook in de nieuwe tijdelijke wet geen bepalingen omtrent de invoering van een avondklok te vinden zijn.
Toch kan er een juridische basis worden gevonden voor de avondklok, te weten artikel 103 Grondwet, waarin het fenomeen van de noodtoestand wordt geïntroduceerd. Door het afkondigen van de noodtoestand worden bestuursorganen speciale bevoegdheden toegedicht, waardoor het instellen van een avondklok mogelijk zou kunnen worden gemaakt. Voor de mogelijkheid tot het laten intreden van deze noodtoestand zouden ‘buitengewone omstandigheden’ noodzakelijk zijn. Dit is een politiek oordeel; in ieder geval moet beargumenteerd worden dat de huidige wettelijke handvaten ontoereikend zijn om de omvang van de crisis het hoofd te bieden.
Het instellen van de noodtoestand is echter niet strikt noodzakelijk. Er staat het kabinet immers een wet ter beschikking die een soort ‘schijn-noodtoestand’ creëert, namelijk de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg). Op basis van artikel 1 van deze wet – die sinds de invoering in 1996 nooit is gebruikt – kan de noodtoestand als vereiste voor het laten intreden van bepaalde artikelen van de ‘slapende’ wet worden omzeild. Hieronder valt ook artikel 8 Wbbbg, waarin vermeld staat dat de minister van Justitie en Veiligheid samen met de Commissaris van de Koning bevoegd is het ‘vertoeven in de open lucht te beperken’. De legitimatie voor de genoemde avondklok kan op deze manier dan ook worden bereikt.
Minister Grapperhaus heeft eerder al laten weten niet van plan te zijn de noodtoestand uit te roepen indien het kabinet zal aansturen op een avondklok. Hij zal zich dan logischerwijs rechtstreeks op het reeds genoemde artikel 8 Wbbbg beroepen om dit uiterste redmiddel juridisch mogelijk te maken. Interessant om hierbij op te merken is dat de Wbbbg de Tweede Kamer kan passeren in het kader van de besluitvorming. Het activeren van noodbevoegdheden gaat bij koninklijk besluit, waarna toestemming van het parlement voor de inwerkingtreding niet is vereist. Wél dient hierna een voorstel van wet aan de Tweede Kamer te worden voorgelegd. Indien die het voorstel verwerpt zal de maatregel alsnog buiten werking worden gesteld. Er zullen dus ongetwijfeld nog vele discussies oplaaien in de plenaire zaal omtrent de (mogelijke) invoering van dit verstrekkende besluit.
Persoonlijk hoop ik dat het inzetten van dit ultimum remedium niet nodig is, vanwege het zeer ingrijpende effect op de samenleving. De wijzers op de (avond)klok staan qua coronabesmettingen volgens het kabinet helaas al op vijf voor twaalf.
