In haar uitspraak van 21 oktober 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:6134) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een principiële uitspraak gedaan over besluiten van algemene strekking (bas) – meer precies: een concretiserend besluit van algemene strekking – en een algemeen verbindend voorschrift (avv). Het verschil is voor de praktijk relevant omdat tegen een avv geen rechtsbescherming bij de bestuursrechter openstaat en tegen een bas wel.
Het geschil ging om de wijziging van Regeling zorgverzekering (Regeling). Het bedrijf Recordati had verzocht om het geneesmiddel osilodrostat te plaatsen op bijlage 1B van de Regeling, maar de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport plaatste het op 7 maart 2022 op bijlage 1A van de Regeling. Recordati maakte daartegen bezwaar. De juridische vraag is of dit bezwaar wel ontvankelijk is. Zou de wijziging van de bijlage bij de Regeling een avv zijn, dan is bezwaar niet mogelijk. De minister meende dat sprake was van een avv en verklaarde het bezwaar niet ontvankelijk. De rechtbank was het daarmee niet eens. De Afdeling wilde deze vraag niet beantwoorden zonder twee staatsraden A-G een conclusie te laten nemen. Dit hebben zij ook gedaan, op 26 februari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:764).
De uitgangspunten die de Afdeling formeert zijn de volgende:
- Als de wet bepaalt dat een besluit een bas of avv is, dan is er geen discussie meer mogelijk. Als de wetsgeschiedenis er iets over zegt, dan houdt de Afdeling daar rekening mee.
- Een avv bevat algemene abstracte regels die zich voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een bas bepaalt het toepassingsbereik van een avv.
- Als een besluit een gemengd karakter heeft omdat het algemene abstracte regels bevat maar ook concretiseringen, moet worden gekeken of het besluit overwegend algemene regels bevat of overwegend concretiserende. Bevat het meer algemene regels, dan zijn de concretiserende regels daarmee verknoopt en is het besluit een avv.
- Bij een later wijzigingsbesluit van de algemene regels en de concretiserende regels, blijft het besluit een avv, tenzij er tussen de wijziging van de algemene regels en de wijziging van de concretiserende regels er te weinig samenhang bestaat. Dan kan de wijziging toch een bas opleveren.
- Wijzigen bij een later besluit alleen de concretiserende regels, dan is sprake van een bas.
In het geval van de plaatsing van het geneesmiddel op bijlage 1A of 1B oordeelt de Afdeling dat uitgangspunt 4 zich voordeed. Bij de wijziging van de Regeling was er helemaal geen samenhang tussen de algemene regels en concretiserende regeling omdat de wijzigingen toevallig in hetzelfde besluit tot wijziging van de Regeling terecht zijn gekomen. Dat betekent dat er nu pas in een latere uitspraak inhoudelijk een oordeel komt
Hoewel het goed is dat de Afdeling zo veel mogelijk duidelijkheid heeft getracht te scheppen, blijft er bij de beoordeling van de vraag of in een concreet geval sprake is van een bas of avv nog altijd onduidelijkheid omdat de uitgangspunten veel ruimte voor beoordeling en debat laten. Wanneer is nu veel en wanneer is er nu weinig samenhang tussen de algemene regels en de concretiserende regels? Het is daarom te hopen dat de wetgever in toekomstige gevallen uitgangspunt 1 ter harte neemt en zoveel mogelijk in wetgeving vastlegt of sprake is van een bas of avv. De vraag is dan of dat tot meer of minder bassen of avv’s zal leiden. Nog beter zou het misschien zijn om bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen avv’s mogelijk te maken. Maar die keuze is aan de wetgever. Tot die tijd moeten we het doen met de uitgangspunten.
