Nederlandse rechters kunnen – evenals die in andere EU-lidstaten – wanneer zij een vraag hebben over de uitleg of geldigheid van het EU-recht, deze voorleggen aan het Hof van Justitie (HvJ) in Luxemburg. Hoogste rechters, zoals onze Hoge Raad en Raad van State moeten dat zelfs doen als de uitleg van het Europese recht voor hen onduidelijk is. Hiervoor is een speciale ‘prejudiciële procedure’ in het leven geroepen. De procedure werkt zo dat de beslissing in het nationale geschil wordt aangehouden totdat het HvJ uitspraak heeft gedaan. Zodra dat het geval is en ‘Luxemburg’ geoordeeld heeft hoe bijvoorbeeld een Europese richtlijn moet worden uitgelegd dan geldt die interpretatie in alle lidstaten.
Kroonjuweel
Interessant is dat in officiële publicaties en bijeenkomsten, deze speciale procedure doorgaans als het kroonjuweel van de Europese samenwerking wordt beschouwd. Het zou de belichaming zijn van de voortdurende “rechterlijke dialoog” die gaande is in Europa. Wie achter de schermen gaat kijken, zoals wij gedaan hebben met behulp van interviews, krijgt echter een wat minder rooskleurig beeld. In plaats van een dialoog op voet van gelijkwaardigheid zie we bijvoorbeeld dat: het HvJ zich soms weinig aantrekt van de vragen zoals die gesteld zijn en deze eigenhandig en zonder overleg herformuleert; dat met voorlopige antwoorden van de nationale rechter op wat deze denkt dat het antwoord van het HvJ zou moeten zijn, vaak niet zichtbaar iets gedaan wordt; dat nationale rechters ook regelmatig vragen over de verenigbaarheid van nationaal recht met EU-recht over de schutting gooien, hoewel de procedure daarvoor niet bedoeld is.
Directe toegangspoort
Bovendien zien we bij het HvJ veel aandacht voor de voorkant van het proces waar het gaat om de vraag of vragen over de interpretatie van EU-recht niet achtergehouden worden door eigengereide hoogste nationale rechters. Dit is één van de redenen waarom het HvJ vooralsnog iedere poging tot stroomlijning van vragen van honderden lagere rechters in de EU door hun eigen hoogste rechter tegenhoudt. Het openhouden van directe toegangspoort zorgt namelijk dat het HvJ voldoende (toe)zicht houdt op nationale hoogste rechters. Indien zij bepaalde zaken niet aanbrengen zullen lagere rechters dat wel doen. Helaas zorgt dit ook voor een achterstand in de afhandeling van prejudiciële vragen en voor vragen die voor de rechtsontwikkeling onbelangrijk zijn.
Samenvattinkje
In schril contrast tot de aandacht van het HvJ voor de bereidwilligheid van hoogste nationale rechters om vragen door te sluizen naar Luxemburg, staat de gebrekkige aandacht voor de achterkant van het proces. Of alle rechterlijke beslissingen van het HvJ op vragen van EU-recht netjes worden toegepast door nationale rechters in geschillen die burgers bijvoorbeeld met hun eigen overheid hebben, bestaat weinig zicht. Nationale rechters zenden hun eindbeslissing in de zaak die aanleiding gaf tot het stellen van prejudiciële vragen niet altijd door aan het HvJ. Als het al gebeurt dan is het vaak de beslissing in de eigen landstaal waar dan door vertalers (geen rechters!) in Luxemburg een samenvattinkje van gemaakt wordt waaruit lang niet altijd af te leiden valt of de beslissing van het HvJ wel geaccepteerd is.
Dezelfde vraag
Dit is niet altijd het geval. Zo zien we met enige regelmaat zaken waarin nationale rechters dezelfde vraag nogmaals aan Luxemburg stellen onder het motto: ‘Bent u wel zeker dat dit het antwoord is?’ Daarbij is het soms helder dat de nationale rechter het oneens was met de oorspronkelijke beslissing. Daarnaast zijn er zaken, waarbij beslissingen van het HvJ serieuze weerstand van nationale rechters of van het bedrijfsleven ontmoet. Om een voorbeeld te geven: denk aan het plan om de A15 te verlengen dat stil kwam te liggen als gevolg van de uitleg van de Europese Habitatrichtlijn door het HvJ in verband met het Nederlandse Programma Aanpak Stikstof. Een enkele keer is er zelfs openlijke rebellie, zoals in de Deense Ajos-zaak. Daarin weigerde de hoogste Deense rechter de eigen pensioenwetgeving opzij te zetten op grond van een door het HvJ ontwikkeld beginsel dat leeftijdsdiscriminatie verbiedt. De redenering van de Deense Højesteret kwam erop neer dat Denemarken bij de toetreding tot de EU geen blanco check heeft gegeven aan het HvJ om middels zelf gecreëerde rechtsbeginselen Deense wetgeving opzij te zetten.
Waarden en verwachtingen
Dit is schadelijk voor het aanzien van de rechter. Om die reden is het belangrijk dat de prejudiciële procedure een echte dialoog wordt, waarin nationale rechters ruimte krijgen om eigen verantwoordelijkheid te nemen. Europese rechtsvorming is namelijk ook een zoektocht naar gemeenschappelijke beginselen, waarden en verwachtingen. Deze kunnen niet van bovenaf opgelegd worden. Er zijn verschillende scenario’s om dit te bevorderen. In de lichtste variant gaat het bijvoorbeeld om betere informatie-uitwisseling en betrouwbare databases die het HvJ zicht bieden op het nationale recht. Een iets zwaardere variant, zou bijvoorbeeld kunnen inhouden dat nationale rechters standaard hun eigen voorlopige antwoord geven op de prejudiciële vragen die ze zelf stellen, waarbij het HvJ gemotiveerd van af kan wijken. Denkbaar is ook dat het HvJ vaker aan de verwijzende nationale rechter vraagt wat deze precies bedoeld heeft met zijn vragen indien dit niet aanstonds helder is, maar mogelijk is ook een rol voor nationale rechters waar het gaat om het voorlichten van het HvJ over feiten en nationale wetgeving als “amicus curiae” (vriend van het Hof).
Groenlichtprocedure
In de meest vergaande samenwerkingsvariant, zou gedacht kunnen worden aan het inschakelen van hoogste nationale rechters bij het filteren van vragen die door lagere rechters aan het HvJ worden voorgelegd, een ‘groenlichtprocedure’ waarin het HvJ wanneer deze het eens is met het voorlopig antwoord van de nationale rechter, de zaak versneld afdoet en decentrale satelietgerechten van het HvJ die meer eenvoudige zaken gaan afdoen waarin nationale rechters ook een rol vervullen waardoor deze zich ook meer betrokken gaan voelen bij het gezamenlijk afhandelen van vragen waarin EU-recht een rol speelt. Het is onvermijdelijk dat de huidige situatie waarin het HvJ zich bevindt niet op deze manier kan voortduren. Niet alleen behandelt het Hof teveel zaken, het moet ook te uiteenlopende rollen vervullen: handhaver van EU-recht in inbreukzaken; appèlinstantie ten opzichte van het Gerecht in eerste aanleg; quasi-constitutioneel Hof dat toeziet op de bevoegdheidsafbakening tussen EU instellingen en beschermer van fundamentele rechten enzovoort. Op termijn lijken deze rollen niet verenigbaar wil het HvJEU een leidinggevende rechtsvormende taak blijven vervullen. Dat kan alleen indien het Hof zich weet te beperken tot zaken die er echt toe doen, bereid is verantwoordelijkheid te delen met nationale rechters en transparanter wordt over de methoden die worden gebruikt om nieuw Europees recht te vormen in plaats net te blijven doen alsof iedere beslissing een kwestie is van interpretatie van bestaande wetgeving.
