Uit de Kamerbrief van de minister van 29 juni blijkt dat de advocatuur de greep op het eigen toezicht verliest. De centrale toezichthouder, die Onafhankelijke Toezichthouder Advocatuur (OTA) gaat heten, zal in meerderheid uit niet-advocaten bestaan. Een nieuwe Benoemingsadviescommissie met twee niet-advocaten krijgt een grote vinger in de pap bij de benoeming van leden van die centrale toezichthouder.
Er komt een centraal meldpunt voor klachten over advocaten, en het bestuursrechtelijk en tuchtrechtelijk toezicht komen in één hand bij de OTA. De dekens kunnen niet langer tuchtklachten indienen: ze worden meer herder dan politieagent. Zij besturen de lokale orden samen met de raad, gaan over het toelaten van stagiairs, doen klachtbehandeling en zijn vertrouwenspersonen.
Jeroen Kremers, voormalig lid van het College van Toezicht, is positief: “Ik denk dat dit een goed voorstel is van minister Weerwind, heel anders dan het voorstel van vorig jaar en ook heel anders dan werd bepleit vanuit de NOvA.” Kremers stapte vorig jaar september op als CvT-lid, uit onvrede over de grote invloed die de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), in eerdere plannen van de minister, had op het toezicht. “Dit nieuwe voorstel verdient constructieve overweging en kan de basis bieden voor een goede hervorming,” meent Kremers nu.
Stok achter de deur
Samen met twintig andere prominenten schreef Kremers in oktober vorig jaar een brief aan de Tweede Kamer waarin werd gepleit voor onafhankelijk toezicht. Dat zou volgens de briefschrijver het best kunnen worden uitgeoefend door een zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Daar kiest de minister niet voor, maar Kremers is toch optimistisch. “Als dit voorstel goed en in detail wordt uitgewerkt en in een wet wordt vastgelegd, kun je een organisatie opbouwen die overeenkomt met wat ons voor ogen stond met de zbo.” Hij voegt daaraan toe: “Je ziet in de stukken van de minister, anders dan in de lobby van de NOvA, dat de zbo ten principale niet is afgeschreven. Die blijft dus beschikbaar als een stok achter de deur, mocht de NOvA toch weer niet meewerken.”
Hij wijst erop dat drie hoogleraren er in hun advies aan de minister op hebben gewezen dat je met een zbo betere bestuurders kunt werven. “Ook in het model van de minister moet dat mogelijk zijn,” meent Kremers. “Daarvoor is nodig dat de NOvA stopt met de machtsstrijd, want dan vind je geen serieuze mensen voor de OTA.”
Prioriteit van de briefschrijvers is onafhankelijkheid van de beroepsgroep, vervolgt Kremers, “en dit voorstel is een serieuze poging om dit te bereiken.” Dat bestuursrechtelijk en tuchtrechtelijk toezicht in één hand komen bij de OTA, terwijl de lokale inbedding wordt behouden, is slim bedacht, meent Kremers. “De lokale dekens blijven betrokken bij de klachtbehandeling en kunnen voor lokale inbedding zorgen.”
Ultiem instrument
Kremers roept in herinnering dat de NOvA het bestuursrecht (preventief) en het tuchtrecht (reactief) wilde scheiden. “Een onzinnige gedachte,” meent Kremers. “Bestuursrecht en tuchtrecht zijn instrumenten die de toezichthouder nodig heeft. Het is belangrijk dat de OTA boetes kan opleggen maar ook als ultiem instrument de vergunning kan intrekken. Dat hoort bij elkaar.”
Kremers mist in de brief van de minister de aanstelling van een kwartiermaker. Die moet de voorbereiding en de transitie van de OTA begeleiden, en periodiek aan de minister rapporteren. Kremers: “Daarmee voorkom je dat je terugvalt in de stammenstrijd tussen de NOvA en de lokale ordes die al een paar jaar aan de gang is.”
Peter Hanenberg, voorzitter van het dekenberaad, is eveneens positief over het voorstel van Weerwind. “Belangrijk is en blijft dat het toezicht op de advocatuur onafhankelijk van de overheid wordt uitgeoefend en dat advocaten hun rol in de rechtsstaat kunnen vervullen,” verklaart hij. “Daar doet de minister een duidelijke poging toe. Hoe dat er inhoudelijk precies uitziet is minder van belang. Het gaat om goed toezicht, en daar bieden deze plannen wel kansen toe.”
Een voordeel van een centrale toezichthouder is dat de handhaving uniform wordt. Dus in Groningen ongeveer hetzelfde als in Limburg. “Daar zijn we al naar op weg als dekenberaad,” zegt Hanenberg. “Het mag niet zo zijn dat een advocaat in het ene arrondissement anders wordt benaderd dan in het andere.”
Interessante mix
Heinrich Winter is directeur van onderzoeksbureau Pro Facto dat in 2020 in opdracht van het ministerie van Justitie en Veiligheid onderzoek deed naar de werking van de Wet positie en toezicht advocatuur. Pro Facto kraakte toen een aantal kritische noten over het advocatentoezicht, maar nu is Winter gematigd positief. “Het voorstel is een interessante mix van afstand tot de advocatuur en afstand tot de minister. Binnen de advocatuur was een van de hete hangijzers dat er geen overheidstoezicht mocht komen, en dat is goed gelukt. De benoeming van de OTA-leden wordt niet door de minister gedaan.”
Dat de benoeming van OTA-leden ook op afstand van de advocatuur komt te staan, is eveneens een groot pluspunt, meent Winter. Hij heeft met instemming kennisgenomen van de waarborgen die de minister heeft ingebouwd om beïnvloeding door de NOvA te voorkomen. De OTA stelt de eigen begroting en financiële verantwoording op. Winter zet wel een kanttekening bij de financiering van het nieuwe toezicht. “In de plannen betaalt iedereen hetzelfde tarief. Dat moet naar mijn mening worden gedifferentieerd naar draagkracht van kantoren. Zuidaskantoren zijn best bereid om meer te betalen, onder voorwaarde dat het toezicht geprofessionaliseerd zou worden. En dat lijkt nu het geval.”
Dat de klachtafhandeling wordt gecentraliseerd, vindt Winter prima. “Ik heb altijd gezegd dat ik het doorknippen van de lijn tussen bestuursrechtelijk toezicht en tuchtrecht heel onwenselijk vind. Dus dit voorstel van de minister is een gelukkige uitkomst.”
Ingebed binnen de NOvA
De algemene raad van de NOvA houdt zich in een eerste reactie nog op de vlakte. De raad schrijft dat de minister “door de stap naar onafhankelijk, transparant, uniform, preventief en effectief toezicht in grote lijnen de visie van de algemene raad volgt.” Waar dat niet zo is, wil de algemene raad in gesprek gaan met de stakeholders.
Deze verklaring kan niet verhullen dat de minister op belangrijke punten op een ander spoor zit dan de algemene raad. Volgens de zienswijze van de raad moest slechts een minderheid van de leden van centrale toezichthouder niet-advocaat zijn. De raad was ook tegen een ‘blik van buiten’: dat was volgens AR-lid Susan Kaak niet nodig als er niet-advocaten in het bestuur van de toezichthouder zitten. Ook was de AR geen voorstander van een centraal meldpunt voor klachtenbehandeling.
Op andere punten kreeg de algemene raad wel zijn zin: de centrale toezichthouder wordt ingebed binnen de NOvA en een benoemingsadviescommissie doet de voordracht voor benoeming van de OTA-leden.
Het College van Toezicht Advocatuur is positief. “De CvT-kroonleden steunen de keuze van de minister voor een nieuwe Onafhankelijk Toezichthouder Advocatuur (OTA) waarvan het bestuur bestaat uit een diverse mix van (voormalig) advocaten en niet-advocaten, die benoemd worden door de Algemene Raad van de NOvA op bindende voordracht van een externe benoemingadviescommissie,” is te lezen op de website van het CvT. “Tevens waarderen de CvT-kroonleden het dat de OTA-begroting en de jaarrekening goedgekeurd moeten worden door buitenstaanders: het CvT in zijn nieuwe vorm.” Volgens het CvT draagt de keuze voor één centraal meldpunt voor het indienen van klachten bij aan de helderheid voor burgers en bedrijven en dus aan de gewenste versterking van het toezicht op de advocatuur. “Een zorgvuldige lokale inbedding blijft uiteraard wel van groot belang,” voegt het CvT toe.
Dat het CvT in de nieuwe constellatie blijft bestaan, achten de CvT-Kroonleden “verstandig en goed werkbaar”. Het CvT ziet straks toe op het functioneren van de OTA, en heeft de bevoegdheid tot het goedkeuren van de toezichtsbegroting en de jaarrekening.
Ook Dirk Giltay Veth, lid van het College van Afgevaardigden (CvA) en advocaat bij KoetzierPoiesz Advocaten, ziet positieve kanten. “Het CvA is in vergelijking met de septemberbrief weggeschreven uit de plannen van de minister,” stelt hij vast. “De vraag is of dit erg is. Het CvA blijft wel verantwoordelijk voor het goedkeuren van de gehele begroting (inclusief OTA) van de NOvA. Dat wordt nog een interessant punt.” Met dat laatste doelt Giltay Veth op de vraag hoe hoog de hoofdelijke financiële bijdrage per advocaat wordt, en of er een gedifferentieerd tarief komt.
Hij denkt wel dat de geledingen binnen de NOvA zich moeten herbezinnen op rol van het CvA. “Wellicht moeten we naar een kleiner doch slagvaardiger CvA. Het blijft tenslotte wel het orgaan dat alle advocaten in Nederland vertegenwoordigt als het over regelgeving gaat.”
